• 1 - Trechos do Relatório
• 2 - Artigos comentando o Relatório sob o foco "controle interno"

Em destaque, os trechos a seguir (pag 86 e 188 do Relatório) que apontam a burocracia e planejamento precário como causas principais (http://www.senado.gov.br) Veja os comentários sobre as conclusões da CPI nos artigos de 21 e 22/08 em Os Escandâlos da Hora 

1. Trechos do Relatório

"4.11. Conclusão
 
As informações presentes nesse relatório apontam necessariamente para a extinção das transferências voluntárias. Como se viu:

a) A excessiva burocracia cria o terreno fértil para a ação de grupos criminosos especializados na matéria;

b) A imposição de novos requisitos para a formalização e execução de convênios facilitaria ainda mais a ação desses grupos;

c) A incidência de irregularidades em convênios é altíssima;

d) Os órgãos repassadores não dispõem de estrutura suficiente para realizar o controle e a fiscalização dos recursos repassados;

e) O volume de recursos envolvidos nessas transações é percentualmente baixo em relação ao total dos recursos públicos a serem fiscalizados pelos órgãos federais de controle;

f) Não se justifica a concentração de esforços dos órgãos federais de controle na fiscalização de convênios; e

g) A extinção gradual das transferências voluntárias produziria imediatamente diversos benefícios nos âmbitosadministrativo e político.Tal medida, no entanto, deveria ser companhada, necessariamente, da definição de nova sistemática de repasse desses recursos a Municípios e Estados, o que demandaria a criação de mecanismos de controle de recursos públicos nessas instâncias. A esse respeito, propõe-se, portanto, a definição de normas para a promoção da transparência das ações administrativas no âmbito municipal, bem

como a reflexão sobre a regulamentação da criação e funcionamento dos conselhos municipais a fim de promover seu funcionamento eficaz. Indispensável, também, que o Ministério da Saúde atenda às recomendações e determinações feitas pelo Tribunal de Contas da União, relativamente à criação da carreira de auditor do SUS,valorizando os trabalho dos profissionais da área, responsáveis pela fiscalização dos recursos do Sistema Único de Saúde. Complementarmente, propõem-se duas medidas com o objetivo de coibir a malversação de recursos públicos, mediante a tipificação criminal destas irregularidades, com as respectivas Relatório dos trabalhos da CPMI “das Ambulâncias” imputações penais, e o aperfeiçoamento do instituto da inelegibilidade que, na prática, tornou-se inócuo relativamente à questão em tela. A efetivação da extinção da modalidade de descentralização de recursos consubstanciada nos convênios, contratos de repasse e termos de parceria deverá ser objeto de estudos quanto às questões jurídicas envolvidas na questão."

4.4.2. Planejamento e políticas públicas

Ainda é precário o planejamento público na perspectiva de definir claramente ações nas principais áreas de atuação de competência do governo federal. Programas mal definidos, precariedade da descrições das ações de governo, ausência de critérios de alocação de recursos aumentam a margem de discricionariedade durante a execução orçamentária e dificultam a ação dos órgãos de fiscalização e de controle. Nesse sentido, é preciso dar maior especificidade aos planos globais e setoriais. A excessiva generalidade não oferece a seletividade de escolhas que realmente oriente as decisões orçamentárias que devem ser conduzidas pelas várias esferas de governo.

A necessidade de emendas individuais para atendimento às reivindicações para alocação de recursos deverá ser substituída gradativamente pela maior participação do Congresso Nacional na formulação das políticas públicas, com o estabelecimento de parâmetros e critérios de distribuição nas diversas áreas de atuação governamental.

A título de exemplo, veja-se o caso do programa nacional de apoio ao transporte do escolar, no âmbito do FNDE/MEC (Lei nº 10.880, de 2004). A eliminação do caráter discricionário e o estabelecimento de critérios e limites para distribuição dos recursos (que passou a ser exclusivamente em assistência financeira e proporcional ao número de estudantes matriculados na rede pública na área rural e, na área urbana, exclusivamente uma a cada três anos por entidade sem fins lucrativos voltadas ao atendimento a portadores de necessidades educacionais especiais), tornou desnecessária a apresentação de emendas para definir a alocação, dada a existência de critério nacional. 

Em depoimento à Comissão, o Sr. Luiz Vedoin, ao ser inquirido dos motivos pelos quais deixou de atuar na intermediação de unidades para transporte escolar, respondeu que o negócio deixou de ser rentável a partir do momento em que foram estabelecidos limites de
repasse para aquisição (R$ 35 mil por unidade zero km).

A definição de critérios nacionais e instituição de limites para transferências diminui o caráter discricionário da alocação e a margem de ação de esquemas de corrupção. Saliente-se no entanto, que Relatório dos trabalhos da CPMI “das Ambulâncias” continuarão necessários os procedimentos de fiscalização e controle da correta aplicação desses recursos transferidos.

Deve-se definir, no PPA, LDO ou em leis específicas, critérios para distribuição por unidade de federação dos recursos destinados às transferências voluntárias, com a adoção de fórmulas e parâmetros relacionados ao objetivo das políticas públicas adotadas. Ao estabelecer critérios em legislação específica cria-se oportunidade para maior integração das comissões permanentes na discussão orçamentária. Deve-se, portanto, limitar e condicionar a realização de transferências discricionárias de recursos à definição de parâmetros, requisitos e exigências mínimas nos convênios relativos às transferências voluntárias nos principais programas de governo.

2. Artigos comentando o Relatório sob o foco "Controle Interno"

25/08/2006: CONCLUSÃO DA CPI: EXTINÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS

No espaço de cinco páginas, uma a cada dia útil da semana, não é possível comentar todos os pontos importantes do Relatório da CPI, por isto destaquei elementos que apontam mais diretamente para a vulnerabilidade da ação do Controle Interno. Inclusive a juízo da própria CPI, “Planejamento” e  “postos estratégicos ocupados por livre provimento”. 
 
O outro aspecto é  que, a liberação de créditos orçamentários vinculados a emendas parlamentares, é uma ação deliberada de governo, questão que, obviamente, não foi colocada pela CPI nestes termos. Mas é suficiente examinar os números, a seguir, para se dar conta de que, está ali, a fragilidade mais gritante. Trata-se dos valores totais de convênios celebrados, no período de 2001 a 2005 (pág. 111 do Relatório, http://www.senado.gov.br), com o total geral de R$ 41.302.926.762,94 (quarenta e um bilhões, trezentos e dois milhões, novecentos e vinte e seis mil, setecentos e sessenta e dois reais, noventa e quatro centavos):  

“Quanto ao universo dos recursos transferidos, na modalidade convênios, registrados no SIAFI, totalizados conforme as datas e valores das ordens bancárias emitidas, o TCU apresenta os dados abaixo:

Em 2000:  1.028.055.071,03; em 2001: 5.747.835.879,36; em 2002: 10.716.841.827,04; em 2003: 4.365.987.338,58; em 2004: 7.270.363.334,54; em 2005:7.502.880.426,48; até junho de 2006 em 2006: 4.400.962.885,91"   
  
Não se identificou, no Relatório, que convênios estariam vinculados a emendas parlamentares. Mas, como já demonstrado em comentários anteriores (18/08- "Suspeitar é Dever de Ofício", 01/08- "Uma Segura Trilha de Exame"; 17/07 - "Programas de Governo e Emendas Parlamentares")  cresce a celebração de convênios no mês de dezembro; coincidentemente, na mesma ocasião em que são liberados pela Presidência da República os créditos vinculados a emendas.  

Com a divulgação desses números é possível observar, também,  que, em 2002, ano de campanha eleitoral, o valor dos convênios duplicou, em relação ao ano anterior, saltando para R$ 10.716.841.827,04;  e, em relação ao ano de 2000, o crescimento de 10 vezes! Fica difícil, portanto, acreditar que a oscilação desses valores se dê em função de uma programação de governo dirigida à execução de políticas públicas. E, comparando-se os períodos, constata-se que o total repassado entre o ano de 2000 e de 2002, R$17.492.732.777,43, é inferior ao total do período seguinte, R$ 23.810.193.985,51. Quanto ao aumento em ano eleitoral, o mesmo “fenômeno” ameaça repetir-se já que o total de repasses a conta de convênios, somente até junho já alcançava R$4.400.962.885,91.  

Portanto, se é verdade que o próprio Governo Federal se vale de artifícios contrários à lei para obter apoio político; se libera recursos, ou créditos orçamentários, no último dia do ano, exatamente quando se encerra a vigência do orçamento, ignorando, assim, regras fundamentais de administração financeira e orçamentária, o que restaria ao “Controle”, para controlar?

Talvez, por isto, a CPI tenha finalizado suas conclusões (pág. 188) propondo uma medida radical:

“4.11 As informações presentes nesse relatório apontam, necessariamente, para a extinção das transferências voluntárias... A efetivação da extinção da modalidade de descentralização de recursos consubstanciada nos convênios, contratos de repasse e termos de parceria deverá ser objeto de estudos quanto às questões jurídicas envolvidas na questão."

24/08/2006: CONCLUSÃO DA CPI: PANEJAMENTO DIFICULTA AÇÃO DE CONTROLE


No tópico 4.4.2,  “Planejamento e Políticas Públicas”, pág. 85,  a CPI aborda questão fundamental: 

À época em que a avaliação da execução de programas de governos era realizada pelas extintas secretarias de controle interno, sob o comando e orientação da Secretaria Federal de Controle, a falta de planejamento da ação, nos ministérios, se colocava como obstáculo difícil de ser superado: se não há planejamento da ação, como acompanhar e aferir a sua execução?

A fiscalização local e concomitante precisa ser planejada em compasso com o desenrolar da execução. Mas, quando se buscava, junto aos gestores de programas que contemplavam políticas públicas de alta relevância, informações sobre quantidades, valores, duração, datas de início e de conclusão, os resultados eram desanimadores. Passaram-se, já, quase dez anos desde que, como Coordenadora-Geral de Fiscalização e Controle da extinta Secretaria de Controle Interno – CISET, do Ministério do Trabalho, testemunhei essa situação. Mas, o fato é que os métodos que o SFCI buscava implementar, contra as circunstâncias de então, pressionava os gestores na direção de melhorar o planejamento. As ações de fiscalizações desencadeadas eram norteadas por um objetivo geral, com diretrizes claramente dirigidas à avaliação nacional de uma programação de governo. E é lamentável constatar que, desde então, as coisas podem ter piorado. 

A mudança de estratégia, com a eleição do “sorteio” como instrumento de seleção de alvos de fiscalização, acabou  por reforçar o cenário reinante, onde a falta de planejamento dá o tom e onde as emendas parlamentares caminham, exatamente, no sentido oposto ao dos princípios básicos de administração, confrontando também os princípios constitucionais da moralidade, da impessoalidade, da legalidade e da eficiência.  

Sobre planejamento e avaliação de programas de governos, veja também os artigos dos dias  03/07/2006, 14/07/2006 e 17/07/2006: “ Avaliação de Programas de Governo: mecanismo de controle em desuso”, “ Convênios: Descentralização de Programas de Governo”, “Programas de Governos e Emendas Parlamentares”, artigos que foram postados também no site  http://www.controleinterno.com, tópico “Controle em Foco”.

23/08/2006: CONCORDANDO COM A CPI: ESSENCIAL É BARRAR A INVASÃO DE ESTRANHOS


O Relatório da CPI apresenta várias sugestões de aperfeiçoamento das sistemáticas existentes na administração pública federal, que abordarei depois. Mas há dois aspectos que, desde já, vale destacar,  por sinalizarem soluções de amplo alcance no combate à corrupção e à ineficiência e que não se limitam a resolver problemas no âmbito de repasses de recursos vinculados a convênios e a emendas parlamentares:

  “...A CPMI identificou a fragilidade do setor público no sentido de que postos estratégicos da administração pública federal são ocupados por cargos de livre provimento, o que facilitou a ação do esquema, no Executivo e no Legislativo, e o conluio entre agentes públicos e privados. A legislação federal determina que no Poder Executivo somente a metade do quadro de DAS 1, 2, 3 deva ser preenchida por servidores efetivos, sem estabelecer limites para os demais. ...(pág. 102).
 

“...Em depoimento à Comissão, o Sr. Luiz Vedoin, ao ser inquirido dos motivos pelos quais deixou de atuar na intermediação de unidades para transporte escolar, respondeu que o negócio deixou de ser rentável a partir do momento em que foram estabelecidos limites de repasse para aquisição (R$ 35 mil por unidade zero km).
A definição de critérios nacionais e instituição de limites para transferências diminui o caráter discricionário da alocação e a margem de ação de esquemas de corrupção. Saliente-se no entanto, que Relatório dos trabalhos da CPMI “das Ambulâncias” continuarão necessários os procedimentos de fiscalização e controle da correta aplicação desses recursos transferidos...” (item 4.4.2 – Planejamento e Políticas Públicas, pág. 85).”

A fixação de preços e de quantidades está ao imediato alcance da administração; não depende de ter mais recursos humanos ou materiais. Profissionais do setor público contam com informações que permitem analisar o quesito custos e frustrar imediatamente qualquer tentativa de venda superfaturada à administração. Mais uma vez, cito o exemplo do Ministério do Meio Ambiente que, na seleção de parceiros, estabelece o quesito custo per capta, assim como o FNDE/MEC, que foi citado pela CPI como exemplo de planejamento que impediu a ação da Máfia.

Mas, esbarra-se na questão anterior, postos estratégicos ocupados por livre provimento, que pode anular qualquer tentativa de se utilizar os recursos disponíveis para proteção do patrimônio público. Sobre o assunto, já havia postado comentários nos dias 10,11 e 13/07 sob os títulos "Nepotismo no Poder Executivo", "Terceirização: Modernização e Retrocesso", "Terceirização:funções típicas de servidores atribuídas a estranhos". E, também, no site http://www.controleinterno.com, tópico "artigos/controle em foco". 

O servidor público precisa dar a sua contribuição à sociedade, se insurgir contra essa verdadeira invasão de estranhos e frustrar os intentos dos "Vedoin" e Companhia. Não é razoável se limitar a ir à luta somente nas campanhas salariais enquanto a administração pública federal ameaça imergir nesse mar de lama.



22/08/2006: DISCORDANDO DA CPI, COM TODO O RESPEITO

Na página 117, item 4.7.1 (Celebração, formalização do Convênio)  do Relatório, a CPI registra a fragilidade das Prefeituras como fator que compromete o cumprimento de normas (http://www.senado.gov.br): 

 
“...Prefeituras de pequenos municípios brasileiros, sem adequado suporte técnico, dificilmente reúnem condições de atender às exigências estabelecidas sem mediação de algum tipo de “consultoria”."

E no item 4.11 (pág. 188) a conclusão é de que:  

 
“A excessiva burocracia cria o terreno fértil para a ação de grupos criminosos especializados na matéria.”

Os órgãos repassadores não dispõem de estrutura suficiente para realizar o controle e a fiscalização dos recursos repassados;

Não se justifica a concentração de esforços dos órgãos federais de controle na fiscalização de convênios.

A exigência de documentos relativos à habilitação inclui, por exemplo certidões negativas de FGTS, INSS e Receita Federal."

Prefeituras de pequenos municípios têm, sem dúvida, menor condição técnica. E a burocracia pesa, com a exigência de apresentação de extenso rol de documentos de habilitação para candidatos à celebração de convênios. Quanto aos intermediários, seriam dispensáveis já que os ministérios oferecem suporte nessa etapa, inclusive disponibilizando roteiro orientador em suas páginas na Internet, com modelos de planos de trabalho, de cronograma, de formulários que devem compor as prestações de contas. O Ministério do Meio Ambiente, por exemplo, tem uma etapa destinada somente à seleção de projetos, que são encaminhados em meio eletrônico e examinados com a presença dos interessados. E há outros  ministérios que se mobilizam para promover a interação com os parceiros que se tornarão responsáveis pela execução de seus programas de trabalho, ministrando treinamento quanto às normas aplicáveis à gestão, elaborando manuais, realizando seminários, etc.

A questão é que, com as emendas, necessariamente, quebram-se as rotinas estabelecidas porque, infelizmente, é entendida como “recursos de propriedade do deputado”. Ou seja, ao final do exercício, quando a Presidência libera os créditos contingenciados, é um verdadeiro “deus nos acuda”, “barata avoa”, sangria desatada. Aqui, é deus com letra minúscula para que não se coloque o Seu Santo Nome nessa lama.  E o espetáculo de final de ano, para quem já assistiu, é deprimente, com o ministério sendo “invadido” por pessoas que se dizem assessoras de parlamentares. É possível que esses intermediários pertençam ao “esquema”.

As certidões negativas de FGTS, INSS, Receita Federal, citadas pela CPI, são obtidas na Internet, instantaneamente, não representando problema, salvo se o município for devedor, o que o impedirá de celebrar convênio porque a Constituição Federal veda contratação e repasses de recursos a seus devedores.

A desburocratização de processos administrativos é importante para baratear custos, aumentar a transparência e conferir agilidade à Administração Pública Federal. Mas, pelo menos no caso dos convênios gerados por emendas, a causa maior é, justamente, o inverso da burocracia porque ficou claro o descumprimento de rotinas legais e a negligência e a omissão no uso de mecanismos de controle obrigatórios.

Em resumo: O esquema prosperou porque, ao que parece, teve a cooperação das áreas envolvidas na habilitação dos municípios, na liberação de recursos, na fiscalização da execução e no exame de prestação de contas. Os intermediários, se foram peça do esquema,  não foram as peças mais relevantes.


 21/08/2006: AVALIAÇÕES DA CPI DAS SANGUESSUGAS



A partir de hoje, estarei reproduzindo, e comentando, trechos do relatório da CPI dos sanguessugas, especialmente o item 4.8 - Competência dos órgãos federais de fiscalização em relação à fiscalização de convênios e trabalhos realizados (http://www.senado.gov.br). Nesse item, o Relatório põe em evidência o Acórdão TCU nº 1936/2003-Plenário, citado neste BLOG nos dias 17/07e 19/08:

“Mais uma vez, temos elementos que guardam similaridade com as irregularidades e erros encontrados recentemente pelo TCU, na fiscalização de convênios. Destacam-se alguns trechos de grande relevância para este trabalho, constantes do voto do Ministro-Relator, Augusto Sherman:“(...)

 “A constatação mais importante – a existência de esquema articulado, abarcando um conjunto expressivo de entes públicos e privados, de pessoas físicas e jurídicas, podendo caracterizar formação de quadrilha, conforme tipifica o art. 288 do Código Penal (...)”.

O que se vê aqui, portanto, diz respeito a outro esquema, que guarda semelhanças com este ora em investigação por esta CPMI, visto tratarem-se de ilícitos relativos a emendas parlamentares e execução dos respectivos convênios, conforme evidenciado no processo. Cabe ressaltar, ainda, que as inspeções realizadas nos 10 órgãos da Administração detectaram inúmeras irregularidades, além daquelas detectadas nas inspeções realizadas diretamente nas prefeituras, acima listadas. “
Mais adiante, na pág. 138, prossegue o relatório referindo-se a uma outra fiscalização do TCU e alude a depoimento prestado, em 16/09/2005,  por um dos articuladores do esquema de fraudes em Minas Gerais:

“(...). ...Ele confirmou a existência do ajuste, que consistia na ‘elaboração de projetos para municípios e, posteriormente, encaminhados e aprovados em Brasília com a ajuda do Deputado João Magalhães’ e que ‘viessem, através de emendas parlamentares, a beneficiar os municípios indicados’. Após a liberação dos recursos oriundos de emendas parlamentares para os municípios,(...) ‘(parlamentares) em contato direto com os respectivos prefeitos beneficiários da liberação daquelas emendas, indicavam quais seriam as empresas que participariam das licitações e quais as empresas que seriam as vencedoras’. Acrescentamos a essas informações que a Representante Regional de Desenvolvimento Urbano da Caixa Econômica Federal (...) afirmou, por ocasião da visita desta equipe em 26/10/2005, ter recebido pressão do citado Deputado Federal para liberação de convênios (contratos de repasse) firmados pela CEF com diversos municípios, independente do crivo técnico realizado por aquela unidade. Tal fato vem a corroborar a denúncia de utilização de emendas parlamentares para fins de facilitação das fraudes já detectadas anteriormente”. Menciona-se, ainda, esquema de compra e venda de emendas entre parlamentares, mediante pagamento de comissão.”” (grifei).

As observações antes transcritas, parecem não deixar dúvidas quanto à extensão do esquema, colocando em xeque não só a Câmara dos Deputados, mas também, as rotinas de controle dos ministérios repassadores de recursos, que são peças fundamentais na concretização desse tipo de crime. Como tenho reiterado desde que coloquei no ar este BLOG, os mecanismos de controle vêm sendo violados o que explica a facilidade com que os corruptos engendram e concretizam seus intentos.

Quinta feira - 10/08/2006 (CPI dos Sanguessugas 10/08/2006 - 12h35 - fonte http://www.senado.gov.br )

Nomes dos parlamentares que serão enviados aos Conselhos de Ética

Adelor Vieira (PMDB-SC)
Agnaldo Muniz (PP-RO)
Alceste Almeida (PTB-RR)
Almeida de Jesus (PL-CE)
Almerinda de Carvalho (PMDB-RJ)
Almir Moura (PFL-RJ)
Amauri Gasques (PL-SP)
Benedito Dias (PP-AP)
Benjamin Maranhão (PMDB-PB)
Cabo Júlio (PMDB-MG)
Carlos Dunga (PTB-PB)
Carlos Nader (PL-RJ)
Celcita Pinheiro (PFL-MT)
César Bandeira (PFL-MA)
Cleonâncio Fonseca (PP-SE)
Cleuber Carneiro (PTB-MG)
Coriolano Sales (PFL-BA)
Coronel Alves (PL-AP)
Edir Oliveira (PTB-RS)
Edna Macedo (PTB-SP)
Eduardo Seabra (PTB-AP)
Elaine Costa (PTB-RJ)
Enivaldo Ribeiro (PP-PB)
Érico Ribeiro (PP-RS)
Fernando Gonçalves (PTB-RJ)
Heleno Silva (PL-SE)
Ildeu Araújo (PP-SP)
Irapuan Teixeira (PP-SP)
Iris Simões (PTB-PR)
Isaías Silvestre (PSB-MG)
João Batista (PP-SP)
João Caldas (PL-AL)
João Corrêa (PMDB-AC)
João Grandão (PT-MS)
João Magalhães (PMDB-MG)
João Mendes de Jesus (PSB-RJ)
Jonival Lucas Junior (PTB-BA)
Jorge Pinheiro (PL-DF)
José Divino (PRB-RJ)
José Militão (PTB-MG)
Josué Bengston (PTB-PA)
Junior Betão (PL-AC)
Laura Carneiro (PFL-RJ)
Lino Rossi (PP-MT)
Marcelino Fraga (PMDB-ES)
Marcondes Gadelha (PSB-PB)
Marcos Abramo(PP-SP)
Marcos de Jesus (PFL-PE)
Maurício Rabelo (PL-TO)
Neuton Lima (PTB-SP)
Nilton Capixaba (PTB-RO)
Osmânio Pereira (PTB-MG)
Pastor Amarildo (PSC-TO)
Paulo Baltazar (PSB-RJ)
Paulo Feijó (PSDB-RJ)
Paulo Gouveia (PL-RS)
Pedro Henry (PP-MT)
Raimundo Santos (PL-PA)
Reginaldo Germano(PP-BA)
Reinaldo Betão (PL-RJ)
Reinaldo Gripp (PL-RJ)
Ricardo Rique (PL-PB)
Ricarte de Freitas (PTB-MT)
Robério Nunes (PFL-BA)
Vanderlei Assis (PP-SP)
Vieira Reis (PRB-RJ)
Wanderval Santos (PL-SP)
Wellinton Fagundes (PL-MT)
Wellington Roberto (PL-PB)
Sen. Magno Malta (PL-ES)
Sen. Ney Suassuna (PMDB-PB)
Sen. Serys Slhessarenko (PT-MT)

da Redação / Agência Senado
(Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)