Um espaço para explicar a forma de atuação da CGU e do TCU na seleção de alvos de controle.

• 1 - A  importância da metodologia na fiscalização e na auditoria 
• 2 - A auditoria operacional
• 3 - Fiscalizações por Sorteio
• 4 - Eleição de alvos: Município ou ministério?

O uso de métodos adequados:  

Listei, em artigo publicado no dia 21/07/06, seis etapas de controle legalmente estabelecidas que foram ignoradas, dentro do Ministério da Saúde, fator decisivo para que a máfia das ambulâncias agisse livremente. Leia em: Operação sanguessuga/Escândalos da hora

Do mesmo modo, situações encontradas pelo Tribunal de Contas da União, seja nos contratos de publicidade do Ministério da Saúde, sejam as irregularidades na gestão, pela FUNCATE, de recursos do Ministério da Integração Nacional, seja o desvio escancarado de recursos públicos por ONGs fantasmas; todas essas situações  prosperaram com a conivência ou a omissão de quem é pago para exercer o controle.

Os mecanismos de controle são vários e incumbe à Controladoria-Geral da União avaliar o seu uso eficaz pelos ministérios. Tanto quanto os acórdãos do TCU,  o teor do Relatório da CPI dos sanguessugas não deixa dúvidas quanto ao fracasso no uso desses mecanismos (Relatório comentado nos artigos postados entre 21 e 24/08/06).

Instrumentos capazes de manter os atos de corrupção em níveis toleráveis, são conhecidos de qualquer estudante de graduação dos cursos de Administração e de Ciências Contábeis sendo, a própria contabilidade, o mais importante desses instrumentos. Na esfera dos controles da administração, nada é aleatório. E, quando se trata do orçamento público, em cuja execução os fins visados são somente aqueles que atendem o interesse coletivo, o uso inteligente dos instrumentos disponíveis de acompanhamento, avaliação e de aferição jamais poderiam ser descartados, como vem ocorrendo.

Nos Relatórios das auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da União, sempre se encontrará referências à metodologia utilizada e aos objetivos estabelecidos para a ação. Como sempre tenho em mente informar, compartilhar experiências e disseminar a cultura de controle da gestão do orçamento público, acho importante repisar esse ponto. Principalmente levando em conta o momento vivido, em que o Órgão responsável pelo Controle Interno Federal, a Controladoria-Geral da União, se vale de mecanismo estranho, o sorteio, para selecionar alvos de fiscalização.

O Tribunal é membro do OLACEFS e do INTOSAI. Essas siglas são tenebrosas, e perigosas! Vai que alguém lê e resolve batizar, assim, seus filhos gêmeos...  

Mas são instituições “gêmeas”, de fato, isto é, tem natureza análoga.

O OLACEFS (http://www.olacefs.gov.br ) é a Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores que tem o seguinte objetivo:

“fomentar o desenvolvimento e o aperfeiçoamento das entidades fiscalizadoras em matéria de administração, controle e fiscalização do uso dos recursos públicos. Para atender a esse objetivo, estimula a pesquisa científica especializada, o treinamento e a especialização. Presta, ainda, assessoria e assistência técnica, além de funcionar como centro de informação, difusão e coordenação entre seus membros.”

O INTOSAI é a Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores ( http://www.intosai.org) e conforme consta de sua página, foi fundada em 1953 por 34 países, entre eles o Brasil:

“A organização conta hoje com mais de 170 membros. A "Declaração de Lima sobre Preceitos de Auditoria", adotada no Congresso Internacional de 1977 e reconhecida como a Magna Carta da auditoria governamental, fornece as bases filosóficas e conceituais dos trabalhos desenvolvidos pela Intosai. ... A organização trabalha no sentido de promover o intercâmbio de informações e de experiências sobre os principais desafios enfrentados pelas EFS no desempenho de suas funções. Para atingir público alvo tão diversificado, a Intosai possui cinco idiomas oficiais: alemão, árabe, espanhol, francês e inglês...."

2 - A Auditoria Operacional: O que é

Na página do Tribunal de Contas da União, na Internet, estão disponíveis valiosas informações sobre a natureza de atividades pertinentes ao exercício do controle.  Essas informações são especialmente importantes para os leigos, para que possam inteirar-se do “modus operandi” que permite aos profissionais do setor chegar a resultados totalmente confiáveis. Então, transcrevo a seguir as definições do TCU para um instrumento de controle que considero essencial à avaliação de gestores públicos: Auditoria de natureza operacional (ANOp).  

“é o processo de coleta e de análise sistemática de informações sobre características, processos e resultados de um programa, atividade ou organização, com base em critérios fundamentados, com o objetivo de subsidiar os mecanismos de responsabilização por desempenho e contribuir para aperfeiçoar a gestão pública.” 
 

“Auditoria operacional compreende duas modalidades: auditoria de desempenho operacional e avaliação de programa.”

“A Auditoria de desempenho operacional busca examinar em que medida as organizações governamentais estão operando de forma econômica, eficiente e eficaz e trata de aspectos relacionados a práticas antieconômicas e ineficientes, cumprimento de metas previstas, aquisição, proteção e utilização dos recursos de órgãos e entidades públicas e cumprimento de dispositivos legais.  

A Avaliação de programas tem por objetivo avaliar a efetividade de programas e projetos governamentais, assim como a economicidade, eficiência, eficácia e eqüidade de sua implementação. No TCU é a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo - Seprog que coordena esses trabalhos.”

O assunto tem tudo a ver com o tema do post de ontem, “O exemplo de Minas”. Isto é visível quando relemos o conceito para auditoria de desempenho operacional: “busca examinar em que medida as organizações governamentais estão operando de forma econômica, eficiente e eficaz e trata de aspectos relacionados a práticas antieconômicas e ineficientes, cumprimento de metas previstas, aquisição, proteção e utilização dos recursos de órgãos e entidades públicas e cumprimento de dispositivos legais.”

As práticas antieconômicas e ineficientes e o descumprimento de dispositivos legais, na administração  pública federal, ficam à vista a cada novo escândalo sobre desvio de recursos públicos.

É bom, portanto, que os leigos saibam que existem instrumentos e métodos eficazes capazes de identificar e sanar problemas antes da “explosão”, bem antes que se rompa  aquele “cano” que já não comporta tanto esgoto, tanta sujeira.

Os métodos, os caminhos para uma boa administração estão aí, inteiramente disponíveis.

3 - Fiscalizações por Sorteio: discutindo e testando a eficiência dessa medida no tópico Comentando resultados

O "Programa de Fiscalização Por Sorteio" foi instituído pela Contoladoria Geral da União no dia 03/04/2003, no auditório da Caixa Econômica Federal, em Brasília. Seu objetivo evidente é realizar a verificaçao local da regularidade na aplicação de recursos repassados pelo Governo Federal aos muncípios por intermédio de convênios.

Naquela ocasião, o Controlador Geral da República, manifestou a preocupação do Governo quanto à posição do Brasil no ranking da corrupção:

“...Será somente assim também que nós retiraremos o Brasil da posição que hoje está no rol das nações crivadas de corrupção, num dos lugares que não nos honra. Nós estamos depois da Argentina, depois da Colômbia, depois da África do Sul, depois da Malásia. ...”

E, referindo-se a nova proposta de fiscalização por sorteio, declarou que: “... controle é importante, o controle se aperfeiçoou, se modernizou. Nós queremos respeitar todas as formas de controle ....Mas esse para trazer o povo brasileiro para essa grande mobilização, esse é a participação da população. Chegar ao município e verificar onde está o poço da água indispensável para as nossas mães de família, no agreste do Brasil, beberem água com suas crianças. Onde estão os açudes? E as estradas? E a ponte? Quantos metros cúbicos de concreto armado levou nessa ponte? É claro que nós olharemos os documentos, mas vamos olhar também a obra física, que vai trazer o benefício e o progresso social para cada uma dessas populações.”

A partir de então, os sorteios passaram a ser realizados periodicamente, sempre no auditório da Caixa Econômica Federal e, em 23/03/2006, foi alcançada a marca de 1041 municípios sorteados, no 20º sorteio.

A síntese dos relatórios de fiscalização é publicada rotineiramente no sítio da CGU, assim como balanço dos resultados apresentando o montante de recursos fiscalizados e painel das irregularidades mais graves.

4 - Eleição de alvos: Município ou ministério?

Um noticiário da TV mostrou centenas de tampas e de telas de proteção para caixas e outros recipientes destinados ao armazenamento de água, que jaziam abandonados no Estado de Pernambuco, após terem sido comprados e distribuídas pelo Ministério da Saúde, dentro do programa de combate e prevenção à dengue. Segundo o noticiário, o Ministério não se manifestou quanto ao desperdício, limitando-se a declarar que a medida seria mantida já que não houve problemas nos outros estados da federação. Nos outros estados da federação!!!??? Do que se ouviu, deduz-se que o Ministério da Saúde está comprando tampas de caixa dágua para distribuí-las Brasil afora. Será que algum administrador acreditaria, honestamente, que essa seria a melhor forma de executar a necessária medida de saúde pública? Não seria suficiente, o Ministério indicar as diretrizes de combate à dengue? O Ministério precisa se imiscuir na execução?

Se você integrasse a equipe incumbida de fiscalizar as contas públicas, não lhe ocorreria identificar os motivos determinantes da centralização dessas compras, identificar as empresas e respectivos proprietários fornecedores, percorrer os caminhos da distribuição e da verificação da entrega, no destino, das ditas tampas e sobretudo, examinar o preço em confronto com os custos de distribuição?

A suspeita é um dos fundamentos de um bom programa de auditoria; boa lógica e raciocínio, aliados ao conhecimento técnico, ajudam a mapear as áreas de riscos. Uma compra de grande porte, com mercadorias a serem entregues por toda a parte, envolvendo a saúde de milhões de brasileiros, é um procedimento de risco.

Portanto,  um órgão de controle interno, se não inclui, em sua programação,  a avaliação de procedimento desse tipo, falha grotescamente, inexplicavelmente.  E falhas desse tipo viraram rotina na atuação da Controladoria-Geral da União, a partir da implantação da sistemática de sorteios, em 2003, em que somente municípios com menos de 500.000 habitantes são os alvos potenciais da ação da CGU. Potenciais, porque somente serão visitados se sorteados. Entretanto, em um planejamento de auditoria feito dentro de critérios técnicos, dificilmente um município seria selecionado para exame já que o responsável pela gestão do maior volume de recursos fica no Distrito Federal, ou seja, é o ministério responsável pela política pública a ser executada com a participação de vários municípios.

O exemplo das tampas de caixa dágua se presta para esclarecer, de modo definitivo, o despropósito que vem sendo a condução dessa atividade tão importante da Administração Pública Federal. Para medir o tamanho da insensatez, imaginemos que a CGU, em visita a municípios sorteados, aqui e acolá, nos diversos estados da federação, encontrasse as tais tampas enviadas pelo Ministério da Saúde abandonadas em uma, ou outra Prefeitura... No procedimento em uso, seria produzido um relatório propondo a responsabilização do prefeito. Cópia desse relatório seria encaminhada ao Ministério. E ponto final. O maior responsável, o próprio Ministério, não sofreria qualquer cobrança, simplesmente, pela ausência de elementos que permitissem visualizar a situação em seu conjunto.  Mas, se a CGU focalizasse o ministério, aí, sim teria a visão objetiva dos fatos.

E tivemos um exemplo prático de visão segmentada, no episódio “Máfia das ambulâncias”  em que a CGU costurou uma verdadeira colcha de retalhos, depois de, acidentalmente, ter se deparado com a fraude em um município. Não teria sido mais simples acessar, no Sistema SIAFI, o conjunto de convênios celebrados pelo Ministério da Saúde, que tiveram por objetivo compra de ambulâncias e comparar seus valores? Essa mera comparação, que poderia ter sido feita, em uma tarde, por um único profissional, teria revelado a fraude, ainda no nascedouro, pois, com a discrepância de valores à vista e conhecido o preço de mercado de uma ambulância, o esquema teria sido desmontado, levando em conta, de modo especial, que a maioria desses convênios foi celebrada nos últimos dias dezembro, como sempre ocorre com convênios que têm por origem emendas parlamentares.