Comentar mecanismos de controle interno, na atual conjuntura, com a eclosão de um novo escândalo a cada momento, é dar uma satisfação à sociedade, que tem o direito de saber o que fazem as instâncias envolvidas no Controle Interno. Mas, apesar da propalada transparência, ainda há muito o que mostrar. Sobretudo, é importante compreender qual é o papel que cabe à CGU FRENTE AO CONTROLE INTERNO.

Na medida em que sucessivos escândalos monopolizam as manchetes diárias, cresce a desconfortável sensação de que nada é capaz de deter a ação de saqueadores do orçamento público; que se fartam e deixam a cena do crime sem que sejam, nunca, surpreendidos pela ação eficaz dos controladores, sem que sejam frustrados em seus intentos.

Então, é necessário mostrar que a ação de controle é capaz, sim, de cumprir sua função. Desde que os indivíduos envolvidos desempenhem cada um o seu papel. O “controle interno” é instrumento obrigatório dos administradores, nos vários níveis de gerência, como determina o Decreto-Lei 200/67. O Decreto é velho,  mas o controle nunca sairá de moda, salvo se o Brasil se converter em paraíso de justos e perfeitos cidadãos. 

Mas o que se vê, lamentavelmente, é que reduziram o controle aos limites da Controladoria-Geral da União. Nos ministérios/órgãos, os agentes responsáveis parecem estar se abstendo do dever de controlar. 

E a CGU, será que poderia responder, sozinha, por todos os atos de controle interno? Não, por que os principais atos de controle interno nem são de sua competência. 

Por exemplo: receber e analisar projetos, avaliar custos e a oportunidade da ação proposta para a celebração de convênios e decidir, ao final, pela celebração, é uma importante ação de controle que visa garantir que o repasse de recursos ao município proponente se dará obedecendo ao interesse público; acompanhar a execução dos convênios, realizar a fiscalização local, receber, analisar, aprovar ou rejeitar as prestações de contas respectivas, é uma ação essencial de controle de competência do órgão repassador. 
Mas, do noticiário que, a toda a hora, estampa escândalos, não transparece o cumprimento desses deveres de controle. 

E, onde entraria a atuação da CGU? Cumpre à CGU o papel de avaliar o desempenho de todos os ministérios/órgãos e, portanto, de verificar a utilização dos mecanismos de controle, previstos em lei, por todas as unidades responsáveis pela gestão de bens e valores públicos. Quando verificada a negligência,  a CGU, em obediência à legislação, registrará o fato no relatório anual de auditoria e, ainda,  certificará as contas respectivas como irregulares. 

Cabe, então, indagar: esses ministérios faltosos em seus deveres de acompanhar convênios, terão suas contas certificadas como irregulares, ou será que o pau quebra somente do lado do Município?

Entenda, na leitura dos artigos subsequentes, onde estão as falhas.

23 Outubro 2007: Auditoria ou fiscalização? 

 
Discussões entre profissionais são sempre oportunas. Mais que oportunas, são essenciais. Mas há exceções. Que valor haveria em se discutir, por exemplo, a diferença entre fiscalização e auditoria, num esforço semântico para distinguir sutis significados de uma e de outra ação de controle?


Nenhum sentido em se discutir o sentido dessas palavras!

No Serviço Público, Federal a auditoria sempre se incumbiu das ações que, agora, o Sistema Federal de Controle Interno atribui à fiscalização. As diferenças existem, sim, mas vinculam-se aos objetivos dos diversos tipos de auditoria: auditoria de gestão, em que se avalia a regularidade de uma administração visando a certificação das respectivas contas, ou auditoria de programas visando verificar a efetividades das ações previstas e se os objetivos estabelecidos no orçamento da União para o programa auditado foram atingidos, auditorias contábeis, auditorias de sistema, auditorias operacionais...


A auditoria deve ir onde houver gestão de recursos públicos; porém, mesmo que se trate de um município, não há razão prática, e lógica, para insistir numa outra denominação, “fiscalização”, já que os métodos empregados hão de ser rigorosamente iguais aos de uma auditoria. Se a questão fosse meramente semântica, vá lá. Não é. Com esses dois vocábulos, criou-se uma cisão entre profissionais: uns eram da fiscalização, outros eram da auditoria.


Predominando essa visão, esse entendimento esquisito, passaram a ser empreendidas, a partir de 2003, “fiscalizações” aos municípios beneficiários de recursos de convênios, em substituição às auditorias de programa que eram realizadas, até então, para avaliar o desempenho de um programa de governo em nível nacional. As auditorias de programa compreendiam visitas aos municípios em que as programações eram executadas. Com a diferença de que o alvo era o programa e não o município, como acontece na atual sistemática de trabalho da CGU.


Desse modo, o Sistema Federal de Controle Interno, além de não cumprir satisfatoriamente a determinação constitucional quanto ao exame da legalidade da despesa ( como demonstrado nos artigos anteriores, de 19, 21 e 22/10 p.p), também não cumpre quanto à avaliação da execução dos programas de governo:


"Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado..."

Quanto aos métodos, utilizados para buscar, entre 5500 municípios, os que seriam alvo da fiscalização, a partir de 2003, quando foi criado o “programa de fiscalização por sorteio”... Como diz o próprio título, eis o método: sorteio. Quem for sorteado, bem, quem não for, fica para o próximo sorteio. Parece piada? Mas não é.

 

 

22 Outubro 2007: Facilitando a vida do ladrão

 

É comum autoridades policiais afirmarem, durante entrevistas a emissoras de TV, que em assaltos a residências os ladrões preferem as edificações mais vulneráveis. Sondam, inclusive, as ocasiões mais oportunas, hábitos e rotinas de moradores, etc. Se o natural do ser humano é buscar facilidades, quanto mais os larápios, os vigaristas... E, os corruptos, também. Ou não?


Na estrutura de cada Ministério existiu, até o ano de 2001, uma secretaria de controle interno que, além de realizar auditorias periódicas, mantinha uma área responsável pela Contabilidade. As demais secretarias, gestoras de recursos do orçamento, estavam obrigadas, legalmente, a encaminhar à área de Contabilidade, toda a documentação comprobatória dos atos de gestão praticados, no prazo de 48 horas de sua emissão no Sistema SIAFI. Essa área de Contabilidade monitorava, via SIAFI, a emissão de documentos de execução orçamentária no respectivo ministério cobrando, sistematicamente, o envio de comprovantes para análise. E analisava os registros contábeis verificando sua pertinência frente aos padrões usuais de despesa de cada unidade gestora. Qualquer discrepância tornava-se imediatamente visível e era objeto de indagações.


É certo que o ladrão sempre dará um jeito de chegar, de burlar. Mas a existência de obstáculos tornará sua ação mais difícil e reduzirá suas chances de sucesso.


Mas, além de as secretarias de controle interno terem sido extintas, às unidades de contabilidade deixaram de fazer parte do Sistema de Controle Interno. Hoje, subsistem como peças soltas dentro da estrutura de cada ministério, sem nenhum poder fiscalizador. E sem exame de documentos já que essa rotina de controle também foi suprimida embora constitua o único instrumento que permite testar a fidedignidade dos registros contábeis, garantir a sua veracidade e legalidade. Que valor teria um Balanço assinado por um contador que não põe as mãos, e os olhos, em qualquer documento?

Com essas mudanças, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo acabou ganhando feições de “controle externo”. E, o pior, ausentando-se do espaço em que as ações precisam ser desenvolvidas, deu ensejo a que mecanismos de controle obrigatórios fossem abandonados pelos ministérios. 
 

21 Outubro 2007: Mais um sintoma da ineficiência dos controles: o escândalo dos descontos em folha ... 

 
No final do segundo mandato do Governo FHC discutia-se, entre integrantes do Sistema Federal de Controle Interno, a necessidade de mudanças que resultassem em redução de custos e na racionalização das ações. Alguns entendiam haver sobreposição entre as rotinas de exame diário de documentos e as rotinas de auditoria; e entre as rotinas de auditoria e as rotinas de fiscalização. Essas rotinas eram de competência de áreas diferentes, dentro da mesma secretaria e, por vezes, haveria choque entre colegas: a equipe responsável pelas análises cotidianas considerava regular uma despesa que, meses mais tarde, poderia ser repudiada pela equipe responsável pela auditoria anual.

As rotinas de auditoria estavam, e estão, voltadas para o atendimento ao Tribunal de Contas da União: dão suporte ao envio das tomadas de contas anuais, de todos os gestores públicos para julgamento do TCU. As rotinas de fiscalização, seriam destinadas à avaliação dos programas de governo, executados em todos os pontos do território nacional (na área de saúde, educação, agricultura, rodovias, etc.). Todas essas ações são executadas por servidores com o mesmo perfil; em princípio um não é melhor do que o outro, uma ação não é mais importante que a outra.

Em estruturas muito verticalizadas, como as da administração pública, a integração razoável entre as áreas ficará, sempre, na dependência de gerências que sejam muito competentes, que promovam a coordenação de modo a solucionar conflitos e a eliminar sobreposições.

Mas, as boas gerências podem estar em falta quando sobram vaidade e disputas tolas por espaço. Então, inicia-se um embate onde uma área almeja eliminar a outra. E, à distância, olhando os resultados presentes, fica-se com a impressão de que, sim, uma área estaria em relevo, em detrimento de outras, que o foco estaria excessivamente direcionado às prefeituras municipais beneficiárias de recursos repassados pelo Governo Federal. E, considerando que, em momento anterior, o exame diário de documentos foi eliminado, os ministérios já não seriam fortemente monitorados como é requerido para o exercício do controle.

Os bons resultados de auditorias realizadas regularmente estariam patentes se a sociedade estivesse sendo informada de desvios constatados na gestão de ministérios; o que não ocorre. Malversação e desvios, sempre que vem à tona, é por meio de relatórios do Tribunal de Contas da União, nunca pela Controladoria Geral da União. Entretanto, a competência primordial é do Controle Interno que, atuando de dentro do Poder Executivo, precisa testar a eficiência dos mecanismos de controle mantidos pelos gestores de bens e valores públicos.

Por exemplo: o noticiário dos últimos dias mostrou-nos como, escandalosamente, financeiras, sindicatos, clubes e etc., tomaram de assalto o salário de servidores públicos, “invadindo” folhas de pagamento, em diversos ministérios. Como teria sido possível “autorizar” os descontos e promover as alterações no Sistema SIAPE, que processa, eletronicamente, a folha de pagamento de todos os servidores públicos federais?

Teria sido mais fácil surpreender essa fraude, antes que ela se agigantasse, na época em que eram realizadas as rotinas diárias de exame de documentos. O próprio fato de administradores, e terceiros “interessados”, estarem informados de que há um monitoramento dessa natureza, seria capaz de inibir essas ações. 

 

19 Outubro 2007: A supressão de unidades locais de controle e das respectivas rotinas 

 
As finalidades do Sistema Federal de Controle Interno, previstas na Constituição Federal, não poderiam prescindir da existência de gerência, em cada ministério ou órgão da Presidência da República. A natureza dessas finalidades é de tal ordem que torna impossível o seu cumprimento por meio de um órgão central que esteja distante, fisicamente e formalmente, dos responsáveis pela gestão dos recursos do orçamento público, como veremos a seguir:

I - Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal.

Para comprovar a legalidade de uma despesa é necessário examinar a respectiva documentação. Por exemplo: no caso de uma licitação, o projeto básico, o edital de licitação e a minuta de contrato são as peças essenciais ao exame. A avaliação da eficácia e da eficiência também requer o exame de documentos: não é suficiente ir ao local e constatar que a ponte foi construída. Não há como fugir da burocracia, da papelada. Afinal, já vai longe o tempo em que a palavra dada e o fio de bigode bastavam. E disto tivemos mostra, no recente episódio Renan Calheiros, onde documentos e perícia foram fundamentais à constatação das verdades e das falsidades.

Entretanto, no modelo de controle atual o exame documental foi restringido a amostras selecionadas em auditorias anuais, ditas de acompanhamento. O exame diário foi eliminado das rotinas de controle, substituído por rotina introduzida pelo o Decreto n° 3589/2000 e que consiste, apenas, em se atestar a existência de documento que comprova o ato de gestão. E quem atesta a existência do documento é o próprio gestor, em afronta ao princípio de segregação de papeis.

A técnica de amostragem, utilizada em estatísticas, é perfeitamente viável em auditorias programadas onde seria impossível, e desnecessário, analisar 100% da documentação no espaço de tempo destinado à realização dos trabalhos de verificação local. É que uma auditoria compreende muitas outras ações importantes além de exame documental: entrevistar pessoas, examinar instalações e equipamentos, verificar obras, etc. Apesar disto, percebe-se, sem sombra de dúvidas, que a realização de auditorias, por si só, não seria suficiente ao atendimento do comando constitucional que impõe a comprovação da legalidade dos atos de gestão como finalidade do Sistema Federal de Controle Interno. Comprovar a legalidade implica, necessariamente, em examinar 100% dos documentos.

Para esclarecer melhor, um exemplo prático:

Ao final de um dia de trabalho, o servidor responsável por operar o Sistema SIAFI, onde são registrados todos os atos de gestão do orçamento público, emite um relatório que lista todos os atos do dia, com número do respectivo documento e valor. A documentação que comprova cada ato (notas fiscais/faturas, contratos, convênios, folhas de pagamento, etc.) deveria ser anexada ao relatório e encaminhada ao exame de um órgão de controle local. Esse seria o exame de legalidade que permitiria atestar que o registro realizado no Sistema SIAFI estaria correto e compatível com o fato gerador. Esse exame é, também, fundamental para garantir a confiabilidade dos registros contábeis efetivados no Sistema SIAFI.

Quanto à auditoria, é uma outra circunstância pois se trata de ir até o local verificar, por exemplo, se o pessoal que consta da folha de pagamento está, de fato, em exercício na respectiva repartição. Pode acontecer de, diante dos resultados de um exame documental, um analista solicitar a realização de uma auditoria.


Portanto, uma atividade não exclui a outra. Mas, no modelo vigente a ação de controle compreende, apenas, a realização de auditorias.

  
18 Outubro 2007:SFCI: um órgão central sem unidades a serem coordenadas 

 

Depois de um intervalo forçado, volto ao tema para dividir com os amigos que “freqüentam” este espaço, mais informações sobre o funcionamento de um sistema cuja única razão de existir seria a de coibir os desvios e o mau uso do dinheiro público.


Um sistema pressupõe, por definição, um conjunto de elementos que tenham relação entre si e que formem um todo coordenado, harmônico. Essa idéia está encerrada na concepção de sistemas administrativos, como os que foram instituídos pelo Decreto-Lei 200/67: sistema de serviços gerais (compras e administração da sede), de planejamento, de orçamento, etc.


O DL 200 decidiu que os serviços comuns aos vários ministérios seriam organizados sob a forma de sistemas e que teriam uma coordenação central. A ação de planejar, de comprar, de contratar serviços, está presente nas diversas estruturas da administração pública; e, se têm a mesma natureza e o mesmo fim, o lógico é que obedeçam a um padrão, independentemente de quem seja o ministro, o presidente ou o diretor ou a estrutura em que as respectivas atividades estejam inseridas.


Seguindo esse modelo, em cada ministério há gerências de planejamento e orçamento, de Recursos Humanos, de serviços gerais; e essas gerências respondem a uma coordenação central exercida pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.


A mesma regra valeria para o funcionamento do Sistema Federal de Controle Interno. Valeria; mas não vale. Nos ministérios não existem gerências que respondam pelas ações de auditoria e controle interno. Fugindo ao modelo, essas gerências foram suprimidas tendo sido criado um Ministério, o Ministério da Transparência e do Controle que, na realidade, é a própria Controladoria-Geral da União que recebeu o status de ministério, no primeiro mandato do Governo Lula.


Com essa mudança, a administração pública federal passou a ter, na Controladoria-Geral da União (ou Ministério da Transparência e do Controle) um órgão central, à semelhança do Ministério do Planejamento e Gestão; só que, na prática, não há o que coordenar já que a CGU passou a responder diretamente pelas ações de auditoria e de controle que, antes, eram de competência dos próprios ministérios.

 
 

05 Outubro 2007: O funcionamento do Sistema Federal de Controle Interno 
 

As primeiras postagens neste blog foram dedicadas a esclarecer, resumidamente, o que é o controle interno, enquanto princípio de administração; e como funciona e como funcionou, no passado, o Sistema Federal de Controle Interno – SFCI. Entendi que a explicação era necessária porque um dos objetivos que defini, ao criar este espaço, era demonstrar que a estrutura vigente do SFCI somada a estratégias equivocadas estavam contribuindo para a fragilização do Sistema deixando vulnerável a Administração Pública.


O texto que está encabeçando o BLOG diz quase tudo: “...Escândalos em sucessão, como se não houvessem rotinas preventivas de controle capazes de evitar a invasão dos "saqueadores", têm como remédio a ação da Polícia Federal. Ora, se a Polícia Federal supre, agora, lacunas de controle, o Sistema Federal de Controle Interno teria se tornado dispensável?”


Relembrando, então o que faz o “controle interno”: controlar o dinheiro em caixa, controlar os estoques em almoxarifado, controlar os estágios de uma obra, controlar a ação de enfermagem monitorando prontuários, controlar o rendimento escolar, controlar a freqüência escolar, etc. É “interno” porque é exercido pela própria administração uma vez que esta necessita se auto-avaliar, verificar se seus objetivos estão sendo alcançados e se os recursos estão sendo utilizados conforme as previsões.

Vê-se, portanto, que seria um equívoco confundir a atuação da CGU (Criada pela Lei nº 10.683/2001) com o “controle interno” em si. A CGU, simplesmente, encabeça o sistema e é responsável por aferir a sua eficácia, a eficácia dos mecanismos de controle adotados pelos gestores de bens e valores públicos. E é responsável, constitucionalmente, por subsidiar a atuação do Tribunal de Contas da União, exercendo o acompanhamento diário dos atos de gestão pública e relatando as contas apresentadas por todos os gestores de bens e valores públicos: depois de acompanhar, passo a passo, a atuação de cada administrador, a CGU reúne todas as informações possíveis a respeito e expede um certificado em que resume sua avaliação quanto às contas observadas: regular, irregular, ou regular com ressalvas encaminhando, em seguida, ao Tribunal de Contas da União.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.


O TCU, situado no Poder Legislativo, exerce o “controle externo” e responde pelo exame e julgamento das contas de todos os gestores de bens e valores públicos.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;...

Mais nove itens arrolam, na Constituição Federal, as competências do TCU, todas minuciosamente detalhadas na Lei nº 8443/92, a chamada “Lei Orgânica do TCU”.

E, mais nove itens arrolam, na Constituição Federal, as competências do TCU, todas minuciosamente detalhadas na Lei nº 8443/92, a chamada “Lei Orgânica do TCU” .

O Controle Externo, assim denominado por existir fora da estrutura do Poder Executivo, a quem fiscaliza, está distante, obviamente das rotinas dos órgãos fiscalizados. O mesmo não acontece com o Controle Interno que atua de dentro do próprio Poder Executivo, exercendo, por assim dizer, o auto-controle, a auto-avaliação.

02 Outubro 2007:  Se o modelo político for corrupto em si mesmo...

 

O artigo aí do lado, do "Congresso em Foco", mostra que o trabalho escravo financiou campanhas políticas: “Empresas autuadas por manter trabalhadores em condições análogas à de escravo doaram R$ 897 mil para a campanha eleitoral de 25 candidatos em 2006.” Outros artigos que, todos os dias, vemos publicados pelos grandes jornais, mostram a “relação” (de causa e efeito?) entre liberação do pagamento de emendas parlamentares, “reserva” de importantes postos da administração pública e a aprovação de projetos de interesse do governo.

Agora mesmo, a criação de um ministério por decreto, depois que o Parlamento, insatisfeito por não ter demandas atendidas, rejeitou a MP que criava a tal "secretária de planejamento a longo prazo". Essa é a versão que a mídia nos apresenta, em outro artigo (também linkado). Da forma como as questões públicas estão sendo conduzidas, mais parece tratar-se de "briga de comadres", com troca de picuinhas, beicinhos, chiliques... Parece mesmo letra de funk: elas estão "descontroladas".

Recentemente, em 19/02/2007, o “Correio Braziliense” nos deu uma outra amostra desses esquemas asquerosos:

“Além de prometer a liberação de emendas individuais de parlamentares, o ministro de Relações Institucionais, Walfrido dos Mares Guia, está realizando uma espécie de operação pente-fino a fim de detectar vagas nos ministérios e órgãos públicos. Na segunda-feira, conversou com os titulares do Planejamento, Paulo Bernardo, e do Desenvolvimento Agrário, Guilherme Cassel. A líderes de partido, disse que o governo vai acelerar as nomeações... “Enquanto não tiver isso bem alinhavado, o governo continuará correndo risco nas votações”, declara França. “A CPMF já é um assunto antipático. Se o deputado não se sente parte do governo, relaxa e não vota.”

A crer nesses indícios, nessas notícias, esse modelo de fazer política e de administrar a coisa pública é corrupto em sua essência. E, se tudo estiver colocado para ser da forma que é, nada restaria a ser feito. Nem mesmo as ações da PF, que freqüentam as manchetes do horário nobre, poderiam ser levadas a sério uma vez que o dinheiro desviado já teria servido ao propósito de eleger quem contribuiu para desviá-lo.

Esse é um dos paradoxos do “controle interno”: o que poderia, o servidor público, contra um “PODER” que fosse, assim, constituído?

As atividades normais de controle interno são cotidianas; não são punitivas porque visam evitar os desfalques. São rotinas de segurança, algumas de baixa complexidade, executadas por quem conhece o próprio ofício, como as dos seguintes exemplos:

conferir a exatidão de um cálculo, de uma planilha, antes de realizar um pagamento;

verificar a mercadoria entregue para certificar que esteja em boas condições e de acordo com o que foi comprado pela administração;

examinar os preços e as quantidades apresentadas em uma fatura apresentada para pagamento e certificar que está conforme o que foi contratado pela administração;

examinar o projeto apresentado pelo município e verificar se o orçamento apresentado, em preços e quantidades, está compatível com os objetivos e de acordo com os preços praticados pelo mercado; só depois, autorizar a liberação de recursos.

O “controle interno” não pode ser visto como uma entidade a parte, que funcione fora da administração e que atue, dois, três anos após a gestão dos recursos. Se funciona de fora para dentro e se atua somente para corrigir, para tentar recuperar não é “controle interno”; denomina-se "correição".

  

28 Setembro 2007: Por que somos o 72º no ranking da corrupção?

 

Retomo comentários dos amigos blogueiros Fábio Mayer e João Bosco, que sempre participam, indagando, e sugerindo, o que se poderia fazer para aperfeiçoar o Sistema de Controle Interno. Realmente, o aperfeiçoamento da máquina pública e o respeito às instituições, como sugerido por ambos, é essencial para fazer declinar os níveis de corrupção.

No caso da Controladoria-Geral da União, por exemplo, uma simples mudança de foco, sem qualquer custo adicional produziria imediatos resultados: resgatar a função “controle interno” que submergiu em meio às ações de correição. O controle é princípio de administração, inerente a atividades de rotina. Implica em avaliar as ações, passo a passo, para aferir o grau de acerto, refazer cálculos e promover ajustes, sempre que necessário, se antecipando para evitar o prejuízo à União.

Logo, nenhuma das ações citadas pelo Secretário da CGU, que transcrevi no post de ontem, poderia ser classificada como “controle interno”: “...330 operações da Polícia Federal que desde 2003 resultaram na prisão de 5.618 pessoas – entre elas, 903 agentes públicos... foram fiscalizados, por sorteio, 1.281 municípios e 61 transferências de recursos federais. As fiscalizações foram responsáveis pela demissão ou cassação de aposentadoria de 1,4 mil agentes públicos ...”

Percebe-se que a realização de tais ações é, sempre, posterior ao ato que deu origem ao prejuízo: as operações da PF ocorrem para capturar os autores dos crimes de desvio; a fiscalização por sorteio acontece meses, ou anos, após a utilização dos recursos pelo município.

A principal característica do controle interno é a atuação preventiva. É essa é a fundamental diferença em relação à correição. Na estrutura da Presidência da República, foi criada uma Corregedoria-Geral que, posteriormente, absorveu a Secretaria Federal de Controle Interno. A Corregedoria, mais tarde, passou a denominar-se Controladoria. Tudo em vão, porém, já que a função “controle” acabou suplantada pelas atividades típicas de corregedoria.

A Contabilidade Pública, por exemplo, é um instrumento que dá ensejo a várias ações de controle passíveis de realização simultânea, ou imediatamente após os atos de gestão. Permite, entre muitas outras opções de exame, verificar os termos de convênio a medida que vão sendo cadastrados pelos respectivos ministérios celebrantes; e impedir o repasse de recursos a um município quando se observa alguma irregularidade.

A questão de preços superfaturados em licitações combinadas é outra piada. Prefiro chamar de orçamento superestimado pela própria administração promotora da licitação, como já expliquei em artigos postados nos dias 09, 13 e 17 de junho de 2007. Tanto os administradores públicos como os controladores (ou seriam somente corregedores?), dispõem de meios para avaliar um orçamento e frustrar fraudes antes da realização de uma licitação, como faz rotineiramente, o Tribunal de Contas da União. Essa é uma atividade clássica de controle interno.

Agora, depois de realizada a licitação, depois que o dinheiro foi pelo ralo, prender o ladrão? Essa não é a missão da Secretaria Federal de Controle Interno/CGU.

E fico pensando se não existiriam, na Controladoria-Geral da União, muitos recém-chegados sem experiência, mas com QI, a que o pessoal mais antigo se tenha tornado subserviente.

Relembrando o artigo de ontem: Esses novatos, indicados, quando chegam encontram uma estrutura onde pessoas qualificadas, ocupantes de cargos permanentes, já se encontram desempenhando suas atividades de rotina. Ainda assim, erram grosseiramente.

29/03/2007- UM DIAGNÓSTICO: USO "POLÍTICO" DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Um noticiário de TV envolvendo a saúde de recém-nascidos, no estado de Alagoas, revelou mais um absurdo decorrente do nível de centralização que, tão propicio à corrupção e ao insucesso, vai deixando, Brasil afora, além das tampas de caixas dágua, cadáveres de inocentes. Na matéria, a reportagem colheu, de um agente público do Estado, resposta mais ou menos nestes termos:  dependemos do Ministério da Saúde, do exame de projetos ....”. 

E, enquanto os projetos não são examinados e implementados, pelo Ministério da Saúde, recém nascidos morrem por falta de respiradores artificiais ou,  enquanto não se compra e distribui cestas básicas, morrem as crianças indígenas, em Mato Grosso; enquanto não se realiza a licitação para compra de medicamentos, ou de material para exames de laboratório; enquanto ... enquanto não se repassa as verbas da segurança ...

Enquanto persistir esse insano modelo político-administrativo, o que se esperar senão o aumento dos níveis de corrupção?

Artigo recente do jornalista Mauro Santayana, não importa se é petista ou esquerdista, o que vale é o acerto de suas palavras, lembra que a reconstrução do pacto federativo é um grande desafio: “a União usurpou os direitos dos estados, em matéria de tributos, na educação, na segurança pública, na assistência à saúde e nas obras de infra-estrutura...”.

Quem é, ou foi, servidor público sabe como funciona a administração e pode identificar, na execução do orçamento público e respectiva programação, as conseqüências dessa estupidez quase criminosa. Por exemplo: obras de infra-estrutura do tipo construção de pequenos açudes, barragens, pontes, casas populares, dragagem de canais, praças públicas, asfaltamento, etc. estão sendo viabilizadas por emendas parlamentares que beneficiam os milhares de municípios brasileiros. E tudo é consignado no orçamento do Ministério da Integração Nacional, legalmente responsável por delinear as políticas dirigidas ao desenvolvimento regional. Obviamente, fica mais “adequado”, sob o ponto de vista técnico, inserir, no orçamento da Integração, os mais variados tipos de obras, principalmente, uma multidão de pequenas obras. Está explicado o porquê de, aquele Ministério, ser tido como um “ministério muito político”. 

Mas, que política?  A política do conchavo, deve ser, já que, prefeitos de todo o país, deputados de todos os partidos, e lobistas mil, desfilam pelos corredores do Ministério da Integração Nacional, em busca de  liberar seus pagamentos, sempre a cada mês de dezembro, época em que o Governo Federal decide abrir o cofre.

Com esse estranho ordenamento, que quase nada tem de democrático mas, muito tem de corrupto, esperar uma atuação eficaz do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo é, quase, apostar em uma utopia.

Talvez por isto se acumulem, nos ministérios, principalmente no da Integração Nacional, Saúde, e no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, milhares de processos de prestações de contas de convênios aguardando exame, e outros tantos convênios pendentes de apresentação das ditas Prestações de contas (dados no Relatório da CPI das sanguessugas, http://www.senado.gov.br,  ou ver  artigos postados em 22 a 28/08/2006). E outros tantos processos de apuração de irregularidades também vão se acumulando, muitos dando origem a ações por crime de improbidade administrativa, no âmbito da justiça dos estados e municípios.

Acompanhando esse assunto, sempre, por ter sido profissional do controle interno, mais um susto me pegou de jeito quando li entrevista do Ministro Joaquim Barbosa, do Supremo Tribunal Federal, no “O Globo” do último dia 18/03, na reportagem sobre “foro privilegiado”: congestionamento de processos beneficia investigados, no STF, que jamais puniu um parlamentar ...mais de 700 autoridades tem direito a serem investigas e processadas somente no STF. E, até aí todo mundo sabe mas, agora, vai piorar já que está em andamento um projeto de lei que estende o foro privilegiado às ex-autoridades!

Depois dessa, que não me venha, agora, mais um incidente doméstico porque juntar mal humor de cidadã com mal humor de dona de casa... huumm... Mais tarde concluo.

19/03/2007 - ROTINAS DE CONTROLE INIBEM A CORRUPÇÃO

Há duas situações que contribuem mais decisivamente para a recorrência dos atos de corrupção: a impunidade e a omissão no acompanhamento que deve ser exercido por órgãos de controle interno. Um caso de omissão de controles internos é a licitação realizada pela Fundação Nacional de Saúde/MS, onde um item (teste de Doença de Chagas) foi cotado em preço setenta vezes superior ao preço de mercado. E, possivelmente será, também,  um caso de impunidade.

É difícil crer que profissionais do Ministério da Saúde não soubessem o preço de kits de exame. E, ainda que não soubessem, seria impossível conceber que não dispusessem de meios para buscar tais informações, com Internet, com Google, tudo à mão. Assim, que outro fato explicaria a discrepância nos preços senão a má fé? E a dúvida sufocante: serão tomadas medidas para apurar responsabilidades? Se houve uma tentativa de fraudar, ainda que frustrada pela intervenção do Tribunal de Contas da União, os autores da façanha, deveriam ser punidos como determina a Lei ( Lei nº 8.666/93 e Lei nº 8.429/91).

Experiência recente deixa dúvidas quanto à possibilidade de uma futura punição. Vimos que a investigação no caso da Máfia das ambulâncias restringiu-se ao âmbito parlamentar. E quanto à esfera do Poder Executivo?  Não se tem notícia de investigação e de punição, no Ministério da Saúde, que: não identificou o superfaturamento dos projetos apresentados pelos municípios, quando celebrou os convênios e liberou recursos; aprovou prestações de contas de ambulâncias superfaturadas; ao término da vigência do convênio, ao promover o inventário, ou a doação, das ambulâncias, teve em mãos, necessariamente, as notas fiscais relativas às compras.  E não viu nada? Seus profissionais não sabem qual o preço de uma ambulância?

Numa rotina normal de controle, são realizadas auditorias de acompanhamento, ao longo do ano, junto a todos os ministérios/órgãos da administração direta. O objetivo é se antecipar na correção de eventuais desvios e levantar informações para o relatório final de auditoria do controle interno que, anualmente, é encaminhado ao Tribunal de Contas da União, junto a um conjunto de documentos, denominado Tomada de Contas Anual, que é elaborada pelo próprio ministério/órgão. No caso da administração indireta, a rotina é um pouco diferente mas não exclui o acompanhamento, o relatório final de auditoria do controle interno e o envio de documentos ao Tribunal de Contas da União, na forma de Prestação de Contas anual.

Portanto, a recorrência de deslizes praticados, sem que haja correção tempestiva, indicaria a necessidade de rever o funcionamento do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, presentemente encabeçado pela Controladoria- Geral da União. Quando se trata da administração direta, e de modo especial, dos ministérios, em Brasília, é ainda mais difícil entender as omissões no controle.

A importância do acompanhamento simultâneo é indiscutível haja vista que, depois do roubo consumado, apurar responsabilidades e punir os delinqüentes é tarefa bem mais complicada. Como comentei, e demonstrei, em post anterior (Contas Iliquidáveis), os processos de tomada de contas especiais mofam em armários e muitos são encaminhados ao Tribunal de Contas da União entre cinco e dez anos após o fato gerador do prejuízo. 

E o Tribunal de Contas da União deu um exemplo da eficácia do controle preventivo: examinou o Pregão nº 48,  realizado pela FUNASA e impediu o desvio de milhões de reais.

15/03/2007 - RESULTADOS DA CENTRALIZAÇÃO: CONTAS ILIQUIDÁVEIS E PREJUÍZOS IRREPARÁVEIS

O Fundo Nacional de Saúde foi citado 271 vezes, em 2006, em acórdãos do Tribunal de Contas da União. A maioria desses acórdãos trata do exame de tomadas de contas especiais que foram elaboradas, no Ministério da Saúde, em face da constatação de irregularidades na gestão de recursos do SUS, praticadas em âmbito estadual e municipal, por entidades públicas e privadas.  As citações, em 2006, reportam-se, na realidade, a exercícios passados, e os eventos geradores (ou seja, as irregularidades na gestão dos recursos) aconteceram alguns anos antes. Há situações em que o tempo transcorrido passa a constituir impedimento à recuperação do prejuízo, casos que o TCU classifica de “contas iliquidáveis”:

 
“Consideram-se iliquidáveis as contas, ordenando-se o seu trancamento e o conseqüente arquivamento dos autos, quando o exercício da ampla defesa fica comprometido, em razão do longo decurso de prazo entre a prática do ato e a citação do responsável.” (AC nº 2410/2006-1ª Câmara).

http://www.tcu.gov.br

Esse é o principal prejuízo decorrente da centralização já que os ministérios gestores das políticas públicas executadas por todo o território nacional não logram acompanhar a execução, nos estados e municípios, e propor correções em tempo hábil.  

Conforme o art. 70, § único da Constituição Federal  “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.” Em razão desse comando e obedecendo à Lei Orgânica do Tribunal de Contas da Uniãol(Lei n° 8443/92), a Tomada de Contas Especial - TCE deverá ser instaurada em duas ocasiões: quando a fiscalização constatar a ocorrência de prejuízo ao erário ou quando não for possível avaliar a utilização regular dos recursos repassados em face da omissão na apresentação da prestação de Contas.

Após notificar o beneficiário faltoso, e esgotadas as medidas administrativas para corrigir a situação de irregularidade, o órgão repassador dos recursos promove a abertura do processo de TCE. Concluído o procedimento de apuração com a identificação dos responsáveis e do valor devido, o processo é encaminhado ao Tribunal de Contas da União, após transitar pela Controladoria-Geral da União. O procedimento, que em si mesmo é simples, ganha complexidade e pouquíssimas chances de sucesso quando não é implementado imediatamente após a constatação do fato gerador. O sucesso, o objetivo a alcançar, é claro, seria a recuperação dos valores, ou bens, desviados.

Todavia, como as rotinas de acompanhamento da execução de convênios são vergonhosamente ignoradas, as prestações de contas somente são examinadas, ou mesmo cobradas, muito depois de encerrada a vigência do convênio. Muitas vezes dez anos mais tarde, originando o que o TCU classificou como “Contas iliquidáveis”.

 Existe, hoje, uma representação precária, nos balancetes dos ministérios, órgãos e entidades federais, que pretende retratar os desvios de bens e valores públicos. Sob a denominação "Diversos Responsáveis", uma conta contábil, no Ativo Realizável, que lista todos os CPFs daqueles que tiveram contas não aprovadas em processos de apuração de prejuízos causados à União, os já referido processos de TCE.

São valores históricos, que foram atualizados e acrescidos de juros na data da apuração e contabilização. Muitos foram registrados antes do Plano de Estabilização Econômica, outros mais recentemente. Mas em ambos os casos não há preocupação em atualizá-los já que a cobrança definitiva se realizará somente após o julgamento de cada caso pelo Tribunal de Contas da União, ocasião em que o próprio TCU promove os cálculos visando notificar o faltoso para devolução.

Com essa rotina, não existe controle do montante de prejuízos causados à União por gestores públicos, um mecanismo, ou um sistema, que vá agregando valores a partir de novas apurações e que faça a atualização dos valores já apurados.

E há a falta de controle quanto aos processos que ainda estão em apuração, em fase de cobrança nos próprios ministérios. Quanto a esses, sequer se conhece valores, respectivos responsáveis e origem do dano. Esses processos permanecem, longo tempo, encerrados em armários, a espera de exame (cinco, dez anos) enquanto as informações que carregam ficam inacessíveis e os autores dos respectivos delitos se beneficiam largamente dessa situação. Sob o ponto de vista contábil, é como se não existissem. As despesas que lhes deram origem permanecem contabilizadas, nas respectivas contas contábeis que representam a despesa pública, sem reversão em conta de variação patrimonial própria. Quando se trata, por exemplo, de um convênio, como esses da “Máfia das Ambulâncias”, permanece o registro nas contas de compensação demonstrando uma pendência de aprovação da prestação de contas, apenas isto; ou, quando muito, figuram na conta “Inadimplência Efetiva” ou “Inadimplência Suspensa”.

No caso da “Máfia das ambulâncias”, são R$100.000.000,00 (cem milhões de reais) sem contabilização adequada até que, um dia, sabe-se lá quando, o Ministério da Saúde instaure as tomadas de contas especiais e promova a realização do lançamento contábil na conta “Diversos Responsáveis”.

Com esses processos totalmente fora de alcance, até porque a sociedade não tem acesso aos valores que figuram na mencionada conta “Diversos Responsáveis”, as únicas informações que se tem sobre o assunto “prejuízos aos cofres da União” são as que figuram nos acórdãos em que o Tribunal de Contas da União julga e condena os responsáveis pelos desvios. Mesmo essas informações, por não se apresentarem organizadas no site do TCU, não se prestam aos esclarecimentos requeridos; pela sociedade e, também, pela própria administração pública. Afinal, qualquer administração que se preze precisa ter controle sobre perdas de qualquer natureza, especialmente as que têm o roubo por origem.

E, quanto ao SUS, a história não é diferente, apesar de existir um Sistema Nacional de Auditoria, coordenado pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS – DENASUS e integrado por estados e municípios gestores dos fundos estadual e municipal de Saúde. Há processos de Tomadas de Contas Especiais instaurados a partir de auditorias do DENASUS que levam 10 anos para chegar ao Tribunal de Contas da União.

O prejuízo maior, entretanto, é o da população já que somente o acompanhamento oportuno das ações de que é beneficiária pode garantir melhorias no desempenho e evitar que os objetivos definidos para cada programação proposta deixem de ser alcançados. É como já coloquei, aqui, nos artigos postados nos dias 18 e 19/01 ("Práticas antieconômicas e prejuízos irreparáveis", "A reiteração de práticas condenadas"):

"há certo tipo de prejuízo que é irreparável já que o simples ressarcimento à União não será capaz de reverter o dano causado à sociedade: vidas perdidas para a violência, a infância aviltada pela miséria, as vítimas de obras mal executadas e mal fiscalizadas, os danos ao meio ambiente... A própria Justiça reconhece que nem mesmo a indenização por dano moral é capaz de promover a reparação no pleno sentido da palavra. Então, aquela velha máxima de que “É melhor prevenir do que remediar” é completamente aplicável à gestão pública...Sempre me refiro, aqui, ao Acórdão TCU-Plenário nº 1936/2003. Mas, antes desse acordo, existiram outros. Então, lá se vão 5 anos e lamento reler, em 2006, as mesmas cobranças (Ac nº 2060/2066/1045/788-Plenário). Não me parece, assim, que exagero quando suponho existir essa combinação desastrosa (arrogância, prepotência e ignorância), que abre todas as portas à corrupção."

Mas o TCU segue, no exercício de suas competências e, além da apreciação de tomadas de contas especiais,  promove, por meio da Secretaria de Avaliação de Programas de Governo – SEPROG, auditorias operacionais em programas selecionados dentre os quais o Programa Saúde na Família e o de Aquisição e Distribuição de Medicamentos Excepcionais.

Listei alguns desses acórdãos, para comentar mas o link “jurisprudência”, na página do TCU, têm estado lento ou inacessível. Aos leitores interessados, peço que aguardem um pouco mais.  


 12/03/2007 - PARAFERNÁLIA BUROCRÁTICA

A parafernália burocrática é uma característica da centralização excessiva.  E a centralização excessiva, a meu  ver, decorre da maneira equivocada de se fazer política, em nosso país, onde verbas e políticas públicas são usadas de forma autoritária, para  converter e para subverter. 

Isso é visível quando se observa a quantidade crescente de convênios, vinculados a emendas parlamentares, celebrados, pela União, com estados e municípios. Várias ações, classificadas como de interesse recíproco e, supostamente, exigindo mútua cooperação, têm sua execução delegada, como previsto na Instrução Normativa STN/MF nº 01/97, dando origem à celebração desses convênios. Mas, qualquer exame superficial, feito por qualquer leigo que se disponha a refletir sobre o assunto, mostrará que existe um caminho bem mais simples: despesas com execuções de políticas públicas de nível municipal e estadual deveriam estar contempladas no orçamento do município, ou do estado, onde a ação será executada e não no Orçamento da União.
 
Um bom exemplo é, exatamente, a gestão do SUS, onde programas de governo, como o de saúde da família, de assistência farmacêutica ou de combate a carências nutricionais, são executados no município e pelo município e, evidentemente, dirigidos à população local.  E, embora concebidos pelo Ministério da Saúde, não há regra que obrigue à execução, direta ou indiretamente, pela União. 

A constituição Federal dispõe que “O sistema único de saúde será financiado...com recursos...da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.” (§1º, art. 198) . Mas,  não é possível compreender a razão pela qual recursos que terão por destino os municípios de “a” a “z“, assim consignados previamente no Orçamento da União, não poderiam ser alocados diretamente no orçamento do município onde a ação será realizada. 

Outro aspecto a notar é a diretriz constitucional quanto à prioridade para as atividades preventivas (art. 198, inciso II). E as ações decorrentes da implementação de políticas públicas preventivas de saúde além de, claramente, locais, requerem tempestividade. Não poderiam, portanto, estar sujeitas a revezes administrativos de ocasião, como mudanças de ministro, eleições presidenciais, etc. Mas é o que acontece a partir do momento em que se estabelece uma dependência em relação aos repasses de verbas a serem realizados pelo Fundo Nacional de Saúde aos diversos Fundos Municipais. 

A remessa de recursos se dá nessas duas condições: o repasse denominado de “repasse fundo a fundo” ou via celebração de convênios, muitos deles vinculados a emendas parlamentares. A existência de fundos municipais não contribui, a rigor, para agilização com supressão de rotinas e de intermediação. É tudo bastante semelhante à rotina de descentralização de recursos por meio de convênios. Há um ritual a ser cumprido pelo município, com apresentação de documentos e com a assinatura de um instrumento formal bastante semelhante ao termo de convênio.

Não sei se me falta boa vontade, ou talvez me faltem informações mas, a princípio,  não consigo visualizar essa descentralização de que fala a Constituição Federal:  “Art. 198 As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;”

Mas, efetivamente, o contexto é pouco favorável à eficiência, à impessoalidade, à legalidade, à moralidade e à publicidade que são exigidos pelo art. 37 da Constituição Federal, já que, no modelo em uso, há muitos meandros e intermediários. 

Este é um tema bastante complexo, cansativo, mas se não houver essa introdução ficará inviável entender os relatos e as cobranças feitas pelo Tribunal de Contas da União, que pretendo abordar em seguida. E entender o porquê da polêmica existente quando o TCU julga contas de empresas privadas por mal uso de recursos do SUS. Ora, as empresas privadas não devem contas ao TCU; são simplesmente, prestadoras de serviços ao SUS.

09/03/2007 -PSEUDO DESCENTRALIZAÇÃO NO SUS

A disseminação do uso de recursos de informática e de comunicação trouxe grau de transparência que, até muito recentemente, era inimaginável na Administração Pública. Embora seja necessário avançar mais, a quantidade de informação disponível já permite ao cidadão criticar com conhecimento.  E um bom exemplo é a gestão do SUS, com amplas informações na página do Ministério da Saúde, inclusive uma biblioteca virtual; e uma cartilha, “Entendendo o SUS”, de onde extrai o trecho, seguinte, da apresentação feita pelo Ministro da Saúde (http://www.saude.gov.br):

““Entendendo o SUS” é a primeira publicação do Ministério da Saúde que tem como finalidade reunir informações essenciais sobre o Sistema Único de Saúde aos jornalistas e demais profissionais de comunicação que trabalham na cobertura de temas que envolvem a saúde pública no Brasil ... O jornalista que conhece o SUS está qualificado para prestar um serviço indispensável à população brasileira, que é informá-la sobre seus direitos e sobre o funcionamento desse sistema que transformou o Brasil no país de maior atendimento gratuito de saúde no mundo...”

Faltam campanhas educativas e informativas que divulguem a existência dessas informações e desses bancos de dados a fim de que não continuem sendo utilizados quase que, privativamente, por servidores públicos e por categorias de profissionais mais diretamente interessados, como os jornalistas, mencionados pelo Ministro da Saúde (“O jornalista que conhece o SUS está qualificado para prestar um serviço indispensável à população brasileira ...”).  

Quanto maior o nível de centralização, mais complexa se torna a ação de fiscalização e, portanto, mais necessária a participação da população, para suprir lacunas que o Estado, provavelmente, deixará.

Um glossário na página 23 da Cartilha indica que a municipalização é a “Estratégia adotada no Brasil que reconhece o município como principal responsável pela saúde de sua população. Permitiu transferir aos municípios a responsabilidade e os recursos necessários para exercerem a gestão sobre as ações e os serviços de saúde prestados em seu território.”

Mas a prática adotada vai em outra direção, como revela o próprio regimento interno do Ministério em que um Departamento Nacional de Auditoria do SUS tem a atribuição de “auditar e fiscalizar a regularidade dos procedimentos técnico-científicos, contábeis, financeiros e patrimoniais praticados por pessoas físicas e jurídicas, no âmbito do SUS”. Ou seja, em todo o território nacional, qualquer pequeno hospital prestador de serviços ao SUS, teoricamente, deverá ser alvo da fiscalização do DENASUS (http://www.sna.saude.gov.br). 

E há, também, um “Departamento de Regulação, Avaliação e Controle de Sistemas”  que deve avaliar, em todo o território nacional, “as ações, métodos e instrumentos implementados pelo órgão de controle e avaliação dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.”.

E mais, precisa “manter e atualizar o cadastro nacional de estabelecimentos de saúde”, e acompanhar e avaliar a prestação de serviços assistenciais de saúde, no âmbito do SUS, em seus aspectos qualitativos e quantitativos; e  a transferência de recursos financeiros do Ministério a Estados, Municípios e ao Distrito Federal;”, E muito mais a ser feito pelo Ministério da Saúde, em Brasília, como previsto em norma federal (Decreto nº 5974/2006).

Na busca de garantir a eficácia do modelo adotado foram criados os conselhos de saúde que a Cartilha define como “...instâncias colegiadas (membros têm poderes iguais) e têm uma função deliberativa. Eles são fóruns que garantem a participação da população na fiscalização e formulação de estratégias da aplicação pública dos recursos de saúde. Os conselhos são formados por representantes dos usuários do SUS, dos prestadores de serviços, dos gestores e dos profissionais de saúde.”

Será que essa "parafernália" toda consegue funcionar com rapidez e eficiência? Os relatórios de auditoria do TCU poderão responder a essa pergunta.

 

07/03/2007 - A  CENTRALIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO DO SUS


O modelo de administração centralizada que vigora no país exigiria um considerável contingente de fiscais públicos que pudessem se deslocar a cada um dos 5.658 municípios brasileiros para exercer o monitoramento que a legislação prevê. E sem dispensar a fiscalização do cidadão (necessária seja qual for o modelo) que deveria desde cedo, ser conscientizado desse seu papel. Acredito que, longe da intenção de doutrinar, conteúdos que despertem a consciência política, que mobilizem o jovem em torno dos temas nacionais, são totalmente necessários nos currículos escolares. Mas, o que temos de fato? A indesejável associação entre centralização administrativa, o mal uso de bons instrumentos de controle, especialmente os que são proporcionados por sistemas informatizados,  e a baixa mobilização do cidadão.

Na gestão de recursos da saúde, por exemplo, tudo é administrado por Brasília, apesar de uma aparente delegação aos municípios iniciada a partir do Governo Collor, quando se estabeleceu que a direção do Sistema Único de Saúde - SUS seria  exercida,  no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde, no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente; e no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente (art. 9º a Lei nº 8080/90). Entretanto, o que conta, de verdade, é a “verba”. E a verba é federal:  “Os recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) serão depositados em conta especial, em cada esfera de sua atuação, e movimentados sob fiscalização dos respectivos Conselhos de Saúde...Na esfera federal, os recursos financeiros, originários do Orçamento da Seguridade Social, de outros Orçamentos da União, além de outras fontes, serão administrados pelo Ministério da Saúde, através do Fundo Nacional de Saúde." (Lei nº 8080/90, art. 33).

Os recursos são, primeiramente, destacados pelo Tesouro Nacional e repassados ao Ministério da Saúde, compondo o Fundo Nacional de Saúde. Tanto na esfera do estado como na esfera do município também existirá um Fundo de Saúde para acolher os recursos que serão repassados pelo Fundo Nacional de Saúde. Existe um conjunto de regras legais dispondo a forma como se dará a administração do Fundo, nos municípios e no Estado, e a fiscalização fica a cargo do Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde do SUS – DENASUS. 

Se, na esfera municipal, não existirem estabelecimentos de saúde em número suficiente às demandas, os estabelecimentos privados podem atuar supletivamente, passando a compor a rede credenciada, após cadastrados em sistema informatizado operado pelo Departamento de Informática do SUS – DATASUS que tem a seguinte atribuição, conforme consta de sua página na Internet:  “A informatização das atividades do Sistema Único de Saúde (SUS), dentro de diretrizes tecnológicas adequadas, é essencial para a descentralização das atividades de saúde e viabilização e controle social sobre a utilização dos recursos disponíveis. Para alcançar tais objetivos, foi atribuída ao Departamento de  Informática do SUS -DATASUS, órgão da Secretaria Executiva do Ministério da Saúde, a responsabilidade de coletar, processar e disseminar informações sobre saúde.”

Todos os estabelecimentos cadastrados passam a integrar a “A Rede Nacional de Informações de Saúde (RNIS) que tem como objetivo integrar e disseminar as informações de saúde no país.” No endereço http://www.datasus.gov.br, é possível ter acesso à relação das unidades da rede SUS, por unidade da Federação e por natureza (entidades privadas contratadas, federais, municipais e estaduais), aos pagamentos realizados às contratadas, às transferências realizadas aos municípios, aos pagamentos realizados segundo o tipo de despesa (internação ou atendimento ambulatorial). 

Há, também, um sistema destinado a congregar todas as informações sobre gastos com saúde em todas as esferas de governo. Trata-se do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde/SIOPS: “O banco de dados do SIOPS é alimentado pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, através do preenchimento de dados em software desenvolvido pelo DATASUS/MS, que tem por objetivo apurar as receitas totais e os gastos em ações e serviços públicos de saúde. “

Com esse resumo, já se tem uma idéia do gigantismo desses sistemas e do imenso e complexo trabalho exigido para a sua operacionalização. Podemos, portanto, voltar a indagar sobre a adequação do modelo em vigor como propus no post de ontem: Esse modelo de administração se mostra menos adequado do que seria se a gestão fosse efetivamente a cargo do próprio município, com menos interferência “política” e sob o olhar do cidadão.  

05/03/2007: CIDADANIA E FISCALIZAÇÃO

Quando, na rua, sou abordada por algum pedinte, sinto-me desconfortável, constrangida, tendo diante de mim aquela criatura que, despida de toda a dignidade, de qualquer vestígio de amor próprio, estende a mão. Digo, não tenho ou abro a bolsa à cata de algum trocado (“Não dê esmola, dê cidadania.”). Acontece, às vezes, de ter a meu lado alguém que comece a discursar sobre possibilidades de emprego para quem gosta de trabalho, para quem não é preguiçoso, para quem corre atrás... Tais pessoas, geralmente, têm um relato a fazer sobre uma ocasião em que teriam oferecido trabalho, imediatamente recusado, a um pedinte: roupa para lavar, passar... grama para cortar...

Nesse momento, já não saberia dizer qual o constrangimento, o desconforto maior e de quem eu necessitaria me livrar mais rapidamente, se da “criatura pedinte” ou se da “criatura falante”.

É uma pena que o julgamento da “criatura falante” esteja muito distante da realidade dos fatos, aqui neste planeta Terra. Se a preguiça fosse o mal maior a explicar a existência da fome e da miséria, no mundo, se de fato houvessem postos de trabalho suficientes para acolher todos os “preguiçosos”... estaríamos no paraíso. 

Se não há possibilidade de emprego e renda compatível com sobrevivência decente para todas as pessoas, não há como dispensar o assistencialismo do Estado; a “esmola” sempre será necessária. O problema, a meu ver, está mais no contingente de pessoas que necessita dessa “esmola”, do que no assistencialismo em si.  Quando o contingente de miseráveis, dependentes da esmola estatal, é quase ¼ da população podemos afirmar, sem medo de errar, que temos um arremedo de Democracia e que, por isto, estamos sujeitos a resvalar para um governo autoritário, a qualquer momento.

Nesse quadro, o fator “educação” tem peso ainda maior sendo fundamental, para o bem de todos, que esses dependentes do assistencialismo tenham, também educação de qualidade.    

Faço esse preâmbulo para, em seguida, comentar constatações do Tribunal de Contas da União na fiscalização de políticas públicas de saúde.

É que, ao buscar uma seleção de relatórios que trouxessem um painel, encontrei, somente, uma multidão de acórdãos em que o TCU examinou contas  de diversos municípios, em todo o país, julgando-as irregulares ou com restrições. Trata-se de processos de Tomada de Contas Especial - TCE (no tópico “Resumo de Ações de Controle”, explico o que é uma TCE) que foram encaminhados à apreciação do Tribunal pelo Ministério da Saúde. O procedimento, previsto na legislação, ocorre quando o órgão responsável pelo repasse da verba ao município fracassa em seu papel de fiscalizar a execução da política em questão.

Se, no decorrer do período em que as verbas são geridas, o ministério supervisor não logra a boa execução, ou o retorno do dinheiro aos cofres públicos, resta montar um processo e encaminhá-lo ao Tribunal. Assim, municípios distantes mais de 2000 km do DF, estariam sendo alvo desse acompanhamento e fiscalização exercidas pelo Poder Central, no DF. Existem unidades regionais, claro, tanto do TCU, como da CGU assim como do próprio Ministério da Saúde. Mas isto não muda o fato de que a instância de fiscalização e de decisão está no Distrito Federal.

Esse modelo de administração se mostra menos adequado do que seria se a gestão fosse efetivamente a cargo do próprio município, com menos interferência “política” e sob o olhar do cidadão. Mas, que cidadão? O beneficiário do bolsa família?

Na próxima postagem, resumirei as rotinas de repasse de recursos do Fundo Nacional de Saúde aos municípios para execução das várias ações de saúde.

03/03/2007: CONTROLE SOCIAL, TRANSPARÊNCIA E  ACESSO À INFORMAÇÃO

Quando postei sobre maioridade penal, recebi comentários contra aquilo que enxergaram como um discurso de argumentos equivocados, onde o assunto "criminalidade" estaria sendo alvo de “panos quentes”.  Noto, porém, que não há o mesmo nível de participação,  na rotina que mantenho, desde maio de 2006, postando sobre omissões no controle da gestão pública, mostrando os escândalos, as barbaridades que estão sendo perpetradas sob olhares quase complacentes de quem tem o poder de intervir.

Nossa mobilização precisa ser prévia e concomitante. O cidadão que tem acesso à informação precisa usar melhor esse privilégio para fiscalizar as ações de governo. Fazer esse discurso não significa, como alguns insistem em ver, sair em defesa de criminosos justificando seus atos a partir da omissão de quem governa. Não se trata de justificar e, sim, de combater; porém com os instrumentos adequados. 

Em várias ocasiões, tenho listado, neste espaço, bons argumentos para demonstrar que o  exercício do controle social, tão propalado pelo atual governo, não prescinde dos mecanismos de controle de uso obrigatório por todos os administradores públicos. Ou seja, o Governo não pode transferir para o cidadão as responsabilidades que lhe competem.  Mas o cidadão precisa exercer os seus direitos de fiscalizar e de cobrar usando as informações disponíveis nas páginas do Governo Federal na Internet.

Dados sobre o orçamento da União que indicam o que o governo pretendia gastar, e o que gastou efetivamente, com educação, com saúde, etc. estão na página do Senado Federal. Projetos de Lei de interesses público em discussão? Estão na página do Senado Federal. Relatório da CPI dos Sanguessugas? A íntegra está à disposição na página do Senado Federal. Quantas universidades federais e escolas secundárias são mantidas e supervisionadas pelo MEC? Lá, na página do MEC. E assim por diante.

Mas, ainda é pouco; precisamos cobrar mais informação, de qualidade e confiável. Por que não temos acesso aos dados de execução do orçamento existentes no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal-SIAFI?  No sistema SIAFI há pelo menos uma consulta que deveria estar disponível para qualquer cidadão interessado: é a que permite que, digitando um número de CNPJ, se tenha acesso a todos as notas de empenho, ou todas as ordens bancárias, emitidas para uma determinada empresa ou qualquer outro beneficiário, como um estado, um município, uma instituição filantrópica ... 

Existe, no momento, informação na página www.comprasnet.gov.br,  onde todos os contratos celebrados e licitações em andamento estão relacionados. Mas os dados estão organizados de tal modo que dificulta a pesquisa. Creio que, se o cidadão comum se interessasse e começasse a buscar e a pedir mudanças, tudo poderia melhorar. Mas, quem se interessa?

Tomamos ciência de que “pessoas estranhas” ao serviço público (ou seja, não pertencentes ao quadro efetivo de pessoal do Governo Federal) tem amplo acesso a informações sigilosas (Acórdão TCU/71/2007) e, no Sistema SIAFI, terceirizados e ocupantes de função de confiança sem vínculo efetivo com o Serviço Público, tradicionalmente gerem o orçamento, isto é, têm senha com perfil execução e, dentre outas coisas, tiram e colocam municípios do cadastro de inadimplentes, como já foi denunciado em escândalos sobre o mau uso do SIAFI. Ao mesmo tempo, informações que poderiam estar disponíveis para acesso pelo cidadão, não estão.

Por tudo o que vemos, a gestão da informação, na Administração Pública, está pedindo socorro.  E a transparência, tão badalada, deixa muito a desejar.

O Deputado Fernando Gabeira, comentando a fala do Governador Sérgio Cabral sobre a legalização das drogas, em artigo publicado na Folha de São Paulo de hoje, dá exemplo das medidas de controle existentes na Holanda: “Com o tempo e observação internacional, passei a ver a legalização não como uma renúncia ao controle, mas um salto de qualidade no próprio controle”. E, no exemplo que cita, o cidadão tem acesso a informações sobre usuários indicando a quem é proibido vender!  Aqui, com a má gerência da informação, o risco que se corre é o de pessoas mal intencionadas estarem utilizando indevidamente dados a que tiverem acesso em virtude do papel que exercem. Imagino o que não fariam com um cadastro de usuários proibidos de comprar drogas.

04/02/2007: TORCER NÃO É SUFICIENTE

Torcer para que, na administração pública, cada gerente esteja cumprindo bem o próprio papel não é suficiente para reverter o quadro atual. É preciso conhecer melhor a máquina para cobrar, para fiscalizar, para fazer funcionar o, tão em voga, “controle social”.

Aliás, está na moda destacar o controle social como o remédio capaz de fazer retroceder os níveis da corrupção. Trata-se de uma tentativa de transferir para a sociedade deveres que são do Estado e do seu corpo de servidores, como se o  Estado estivesse se confessando incapaz de exercer o controle sobre a gestão do orçamento público. E o pior, tenta-se infundir uma sensação de segurança, como se o jogo estivesse sendo realizado de portões abertos, como se o controle social fosse medida simples, acessível a todos: criam-se comissões municipais e estaduais para fiscalização local; informações sobre repasses federais são disponibilizadas em páginas da Internet, a CGU se desloca até os municípios e divulga os resultados de cada fiscalização...

Mas, nada é como parece. A primeira medida para exercer o controle social é ser alfabetizado o que exclui, de promto, pelo menos 15 milhões de brasileiros, sem incluir os analfabetos funcionais. Se incluirmos os analfabetos virtuais nessa conta, teremos um reduzidíssimo universo de cidadãos aptos a exercer a vigilância.

Daí a importância de cobrar o Governo Federal no sentido de, não só fazer funcionar o Sistema de Controle Interno, mas de exibir seus resultados, da forma como faz o Tribunal de Contas da União. Há uma estrutura, há um corpo de servidores concursados, embora o modelo não seja dos melhores; se houvesse independência, os ganhos seriam outros, como sugere o artigo escrito por Fábio Mayer. http://www.fabiomayer.zip.net

Mas, já, neste momento, seria possível obter bons resultados. Desde que a estrutura criada para tal fim, a Controladoria-Geral da União, fiscalizasse os ministérios passo a passo. É o que tenho procurado demonstrar nos artigos publicados entre os dias 25/07 e 04/08/2006/06  e nos artigos que agrupei  sob o título “exemplo de ações de Controle”.

03/02/2007: REAJUSTE, INDEXAÇÃO E DESCONTROLE

Refiro-me, vez por outra, aos tempos em que a inflação elevada, além de comprometer nossa noção de valor, frustrava qualquer tentativa de planejamento e controle.

No âmbito da execução de contratos e de convênios, por exemplo, perder de vista o valor originariamente contratado era rotina, em face dos reajustes praticados mensalmente. Mas, os preços contratados, segundo princípios de Direito Administrativo, são irreajustáveis. E é fácil entender o por quê. Na administração pública, vence a licitação a empresa que ofertar o menor preço. Portanto, celebrado o contrato, a empresa se achará sujeita a manter o preço convencionado. Se assim não for, estará configurada a burla à licitação, com uma empresa cotando um preço baixo para vencer e preterir os demais participantes para, mais tarde, pleitear o reajuste.  Aceitar e participar desse tipo de conduta é crime de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92).

Essa é uma questão de fundamental importância, tanto no controle das despesas públicas, como no controle dos preços e, por conseqüência, da inflação. O Governo Federal é o maior dos compradores sendo lógico, por isto, inferir que o comportamento de quem deve controlar compras e reajustes nos contratos públicos pode ser decisivo para que se mantenha o quadro de estabilidade econômica. Por exemplo: quando o Governo Federal compra a merenda escolar ou o material didático para distribuição às escolas públicas seu poder de fazer baixar os preços, ou de inflá-los, é total. Mas, o controle inflacionário parecer não ser visto por esse ângulo. Busca-se, principalmente, reprimir o consumo por meio de perversa combinação: juros altos e salários baixos.

Por ocasião da implantação do Plano Real, o capítulo “reajuste de contratos” teve tratamento especial no pacote de medidas dirigidas à estabilização. O objetivo era promover a desindexação da economia. Então, todos os administradores públicos federais foram compelidos, em virtude de norma que assim determinou, a renegociar todos os preços contratados. Todos praticavam, até ali, o reajuste automático, todos os contratos tinham cláusulas que elegiam um índice que, periodicamente, seria utilizado para promover o reajuste (indexação).  Mas as palavras “reajuste”  e “indexação” foram “varridas do mapa”

Por isto, agora, ao entrar em contato com essa parcela do universo de gastos públicos onde ficou patente a falta de gestão ( 2, 7 bilhões de reais) haja vista os fatos relatados pelo Tribunal de Contas da União - TCU (artigos postados entre 22/01 e 01/02/2007), restar-me-ia torcer para quê, no âmbito de outros contratos e de outras despesas, houvesse gestão regular.

Mas, torcer não é suficiente para mudar a realidade. Outros acórdãos em que o TCU tratou de outras despesas (ONGs e fundações privadas, Contratos de publicidade, Projeto de Integração do Rio São Francisco (artigos postados ao longo do mês de dezembro) mostram que condutas equivocadas estariam se generalizando na gestão de bens e valores públicos. A ponto de, em licitação promovida pelo Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio, o edital fixar preços mínimos para os serviços, definidos  a partir de um patamar de salários para os profissionais que seriam contratados. E, em razão dessa definição, desclassificou a proposta mais vantajosa para a administração, por considera-la incompatível com os parâmetros do edital de licitação (Acórdão nº 2144/2006). Vejam, a seguir, os valores apresentados à licitação e a conclusão do TCU (item 88 do Acórdão): 

“B2BR                R$   932.298,00

Poliedro             R$ 1.133.470,80

TLD Teledata      R$ 1.526.487,60

Vejam, também, o valor que vinha sendo pago, pelos mesmos serviços, a então contratada (item 18 do Acórdão): "... De acordo com o Coordenador-Geral de Modernização de Informática do MDIC, o valor do contrato emergencial é inferior ao da licitante que ofertou o menor preço, principalmente, em virtude de os salários fixados no edital como remuneração mínima, de R$ 4.764,32, superarem os R$ 4.121,92, atualmente pagos no contrato emergencial 22/2006 (fls. 311/312 do v.p.). O fato de o serviço estar sendo prestado por preço menor, por si só, indica que os preços fixados no edital não podem ser considerados mínimos ... "

Quinta feira - 01/02/2007: Controle Interno: ente capaz de fazer "nascer dinheiro"   

No dia 22/01/2007, comentei artigo em que o “Contas Abertas” fez indagações quanto aos gastos do governo federal com informática, no valor de 2,7 bilhões de reais, em patamar superior aos  investimentos no Ministério da Saúde, no valor de R$ 2,2 bilhões de reais.  Na tentativa de esclarecer melhor a questão, afirmei não ser possível falar da economicidade e da legitimidade da alocação de recursos desse porte sem analisar a contrapartida oferecida, em serviços, pelos diversos contratados que foram remunerados com essa alta cifra. Propus indagar: quais os ganhos para o Serviço Público federal, em termos de maior eficiência e eficácia da administração? Houve redução de custos, supressão de rotinas, otimização no cumprimento de prazos e no atendimento a demandas da sociedade?

Em seguida, demonstrei não haver resposta para essa pergunta uma vez que a própria Secretaria de Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Órgão central do Sistema de Informática, estava sendo instada à adoção de providências simples, portanto ausentes na Esplanada dos Ministérios, haja vista  a seguinte recomendação (dentre muitas outras) do Tribunal de Contas da União:

“9.4.3. a mensuração, sempre que possível, da prestação de serviços por resultados segundo especificações previamente estabelecidas, evitando-se a mera locação de mão-de-obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto de serviço, utilizando-se de metodologia expressamente definida no edital que contemple ... (Acórdão nº 788/2006-Plenário).

Mais adiante, busquei esclarecer o descalabro que resulta da ausência do procedimento indicado pelo Tribunal. É que, os contratos que não especificam os serviços a serem prestados, convertem-se em verdadeiros cabides de emprego. Entretanto, quando se diz, com precisão, o serviço desejado, haverá somente um pagamento, contra a entrega do serviço convencionado. Se não houver especificação, haverá sucessivos pagamentos mensais, que se arrastarão por 60 meses ... e sucessivos contratos, por mais 60 meses (e assim, ao infinito).

No modelo em uso (se é que se pode chamar de modelo), inviabiliza-se a previsão adequada da despesa, a avaliação da qualidade dos serviços, a realização do pagamento contra a efetiva liquidação da despesa, isto é, contra a prestação do serviço ... O “modelo” em uso é o caos. Paga-se por não se sabe bem o quê. E, exemplo disto, vimos nos artigos em que transcrevi as constatações do TCU em contrato de informática gerido no Ministério do Trabalho: pagou-se à empresa que, já de início, se revelou tecnicamente incapaz, haja vista que subcontratou terceiros para realizar os serviços pretendidos pelo Ministério e que, além disto, não fez a entrega dos serviços contratados! Foi o que constatou o TCU, ante relatório produzido pelo próprio contratante:

“...falhas e inadequações apresentadas pelo sistema desenvolvido pela Cobra Tecnologia que vinha comprometendo a implementação do Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego dos Jovens - PNPE, ocorrendo inclusive perda de vagas captadas e atraso no pagamento da subvenção econômica ...”.... esgotadas as possibilidades de continuidade junto à atual empresa desenvolvedora do sistema” (Acórdão Plenário nº 2399/2006). http://www.tcu.gov.br

Se o "modelo" é caótico, não se vislumbra a possibiliade de resposta às questões que propus (quais os ganhos para o Serviço Público federal, em termos de maior eficiência e eficácia da administração? Houve redução de custos, supressão de rotinas, otimização no cumprimento de prazos e no atendimento a demandas da sociedade). E verificando-se irregularidades do porte das que foram relatadas pelo TCU, não haveria, também, possibildiade de se avaliar precisamente a regularidade na utilização dos recursos da ordem de 2,7 bilhões de reais.

Portanto, aí está, comprovada a minha asertiva sobre a importância do Controle Interno: o Sistema de Controle Interno é o único ente federal potencialmente capaz de fazer “nascer dinheiro”, simplesmente, cumprindo o seu papel de monitorar a gestão pública.  E por que não estaria, ainda, monitorando?

Terça feira-30/01/2007: Crime duplo: fraudaram para favorecer empresa incapaz

Eu havia concluído, em artigo anterior, não ser necessário alongar-me para demonstrar o acerto da minha tese de que, passados 10 anos, nada mudou para melhor na gestão de contratação de serviços de informática. Mas não deu para ficar somente na citação dos equívocos listados no Acórdão nº 788/2006. Com a desfaçatez desmesurada das irregularidades que transborda dos relatos do Acórdão nº 2399/2006, decido prosseguir para compartilhar, com os poucos que me honram visitando este espaço, mais esses “eventos”:

Pessoa estranha aos quadros do Ministério do Trabalho e Emprego e que tinha trânsito livre nas áreas envolvidas na contratação dos serviços de informática, participou de fraude na elaboração de propostas comerciais, com indícios de assinaturas forjadas,  procedentes de empresas que se verificou, depois, que eram inexistentes.  Com que objetivo? É que a Lei nº 8.666/93 exige que, ao se contratar com dispensa de licitação, se faça prova de que os preços são compatíveis com os preços de mercado.  Com esse expediente, o Coordenador-Geral de Informática do Ministério do Trabalho teria burlado a Lei “...com o objetivo de simular a regularidade dos procedimentos atinentes ao processo de contratação e justificar os valores propostos pela Cobra Tecnologia S.A. ...” (item 9.2.2.4 do Acórdão TCU 2399/2006).

A Consultoria Jurídica do Ministério, que deveria exercer o controle de legalidade (conforme Lei complementar nº 73/93), ao examinar previamente a dispensa de licitação, se manifestou favoravelmente chegando a defender que “os serviços de informática são de cunho estratégico e, por isso, sua contratação por licitação seria “incompatível com o interesse público”!!!!! (Parecer/CAF/Conjur/MTE/nº 23/2004, citado pelo TCU, no item  11 do Relatório)

Não satisfeitos com essa heresia “indicaram como razão para a contratação direta o fato de outros órgãos terem contratado a Cobra Tecnologia S.A. sem licitação, sem considerar que a reiteração de uma prática não a torna regular a priori.”  (item 11 do Relatório TCU).

A Cobra teve conhecimento antecipado dos serviços e, ao que indicam certos fatos, teve a certeza, a garantia de que seria contratada. Tanto que, antes mesmo que a Consultoria Jurídica aprovasse a dispensa da licitação, a Cobra já havia contratado os serviços de uma outra empresa, exatamente para que esta desenvolvesse o sistema que seria entregue ao M.T.E . Leiam só o que constou da cláusla 1ª desse contrato, como transcrevi do item 15 do Relatório do TCU:

“I- O objeto do presente Aditivo é a prestação, pela CONTRATADA à CONTRATANTE, de serviços especializados em tecnologia da informação para desenvolvimento de Sistema de Intermediação de Vagas aderente ao modelo do Programa Nacional de Estímulo ao primeiro Emprego, inerentes à execução do projeto PNPE, contratado entre a CONTRATANTE e seu cliente MTE- Ministério do Trabalho e Emprego, contemplando:

Se o preço contratado não passou pelo crivo do mercado, o que poderíamos dizer relativamente à capacidade técnica da Cobra S.A? Apesar do tratamento privilegiado que recebeu, tendo acesso antecipado a todas as características dos serviços (        ) não conseguiu honrar o contrato e fazer a entrega do produto.  O próprio Departamento diretamente interessado nos serviços se manifestou formalmente quanto a “...falhas e inadequações apresentadas pelo sistema desenvolvido pela Cobra Tecnologia que vinha comprometendo a implementação do Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego dos Jovens - PNPE, ocorrendo inclusive perda de vagas captadas e atraso no pagamento da subvenção econômica ...”. Propôs, por isto, que se buscasse outra alternativa por julgar “”... esgotadas as possibilidades de continuidade junto a atual empresa desenvolvedora do sistema”” (item 11 do Relatório TCU que cita Relatório do TEM, item 97).

Ora, se a Cobra, de antemão já terceirizara os serviços que prometeria prestar ao Ministério visto está que confessara a própria incapacidade.

Domingo - 28/01/07: Informática: autoridades fraudam para favorecer terceiros

Quanto mais eu rezo, mais assombração me aparece; eu diria, já que o repertório de traquinagens (usando um eufemismo para ser mais suave) na contratação de serviços de informática, parece interminável.  É o que mostra o Acórdão nº 2399 – Plenário, de 16/12/2006, em que o TCU examinou a contratação, com dispensa de licitação, da empresa Cobra Tecnologia S/A (uma subsidiária do Banco do Brasil) pelo Ministério do Trabalho e Emprego (http://www.tcu.gov.br ). 

Uma lista de autoridades está sob investigação, além do próprio Secretário Executivo, na gestão do então Ministro Ricardo Berzoini: o Subscretário de Planejamento, Orçamento e Administração; a Diretoria do Departamento de Políticas de Trabalho e Emprego para a Juventude; Coordenador-Geral de Análise de Licitações e Contratos da Consultoria Jurídica do Ministério; o Coordenador-Geral de Informática; o Coordenador-Geral de Recursos Logísticos; o Assessor do Ministro ...  

Já afirmei, em posts anteriores, que os atos de corrupção, da maneira como são descritos no noticiário, deixam evidências de terem sido engendrados de maneira rústica, sem nenhum requinte ou sofisticação, portanto perceptíveis a qualquer servidor medianamente inteligente. Por isto, sempre manifesto indignação e estranheza: afinal, como foi possível que, dos tantos níveis de gerência e de controle existentes, nas estrutura dos ministérios, nenhum tenha se interposto para coibir a ação?  No artigo de 21/07/2006,  onde, já no próprio título, alertei para o improvável (“Foi simples fraudar o orçamento?”) conclui que, se várias etapas de controle haviam sido atropeladas (no episódio "sanguessugas"), provavelmente, várias gerências do Ministério teriam sido corrompidas. Portanto, uma CPI não esgotaria todas as linhas de investigação já que eram amplos os indícios de conivência entre fraudadores e pessoal do Ministério da Saúde. Exemplo: como explicar a liberação de recursos, para compra de ambulância, em valores superiores aos de mercado?  Alguem acredita que as autoridades e especialistas do ministério desconheceriam o preço de uma ambulância no mercado? Leia o artigo no meu site:  

http://www.controleinterno.com/2934/3019.html 

E, aí está: essas constatações do TCU, no  Ministério do Trabalho Emprego, vem corroborar a tese que venho defendendo, desde o meu primeiro artigo. Que fim levou o Controle Interno nos ministérios? Qual seria o papel da CGU, no contexto do Controle Interno? A resposta, neste caso específico, está em que o próprio Secretário-Executivo, esteve à frente das irregularidades, haja vista que é citado, no item 9.3.1 do acórdão, para responder quanto ao seguinte:

"9.3.1.1. permitir a subcontratação dos serviços do Contrato 022/2004, prática vedada em casos de contratação direta pela Administração Pública;

9.3.1.2. permitir a disponibilização do código fonte e documentos do SISPAX-WEB, sistema desenvolvido no âmbito do Ministério, para a Cobra Tecnologia SA, sem que houvesse negociação formal com a empresa para definir, entre outros, direitos de propriedade do Ministério, condições de utilização do sistema cedido, além de possível reajuste do preço dos serviços cobrados no âmbito do Contrato 022/2004, favorecendo a contratada em prejuízo à Administração;

9.3.1.3. descumprir determinação do TCU, contida no item 9.3 do Acórdão 615/2005-Plenário, que determinou ao Ministério do Trabalho e Emprego abster-se de prorrogar o Contrato 022/2004 ...;

9.3.1.4. beneficiar a contratada ao não aplicar as sanções administrativas previstas nas Cláusulas Décima Primeira e Décima Segunda do Contrato 022/2004, em razão do inadimplemento contratual da empresa Cobra ao não entregar, no prazo avençado, o objeto contratado ..."

 E o Secretário-executivo foi acompanhado por subordinados, como o Coordenador Geral de Informática, flagrado nas seguintes irregularidades:

9.2.2.3. produzir os ofícios de prospecção de preços, posteriormente à contratação da empresa Cobra Tecnologia S.A, com o objetivo de simular a regularidade dos procedimentos atinentes àquele processo de contratação... ". 

26/01/2007: Veja o descontrole: cabide de emprego em contratos de informática

Em 22/01/2007, iniciei a abordagem do tema, quando comentei o artigo em que o “Contas Abertas” compara as despesas com os investimentos do Ministério da Saúde às despesas com contratação desse tipo de serviços. Mas não tive a intenção de profetizar quando ponderei que “Pelo visto, passados mais de 10 anos, ainda faltariam parâmetros para caracterizar e quantificar esse tipo de serviço.”

Mas, aí está. A realidade é que, desde longa data  os contratos de prestação de serviços de informática tem se convertido em “cabides de emprego”. E a razão disto é, justamente, a que foi identificada pelo TCU, no acórdão nº 788/2006: a falta de especificação dos serviços que serão contratados.  Ao invés de se descrever os serviços, o que se faz, corriqueiramente, é indicar a quantidade de horas de trabalho ou de postos de serviço, o que equivale,  simplesmente, à indicação de quantidade de pessoas a serem empregadas para terem exercício no ministério. Costuma-se indicar, por exemplo, a quantidade de programadores, de operadores, de analistas de sistemas ... E é isto que o Tribunal de Contas chama de contrato de locação de mão-de-obra.

Assim, embora, à primeira vista, possa parecer de difícil compreensão,  tanto  a 1ª recomendação do Tribunal,  assim como os itens em que se desdobra (todos  enumerados a seguir), podem ser resumidos no que esclareci antes, ou seja, contrata-se pessoas e não serviços.  É fácil entender, também, de que modo, e por que, essa ausência de mensuração resultaria em prejuízo: porque não se sabe quais são os serviços pretendidos pela administração.

Um exemplo, embora um tanto tosco de caracterização de um serviço: desenvolvimento de um sistema, destinado a ...., que visa o atendimento de ... a ser implantado nas secretarias de ... com capacidade de armazenagem de ... e de ...acessos simultâneos e etc. etc. , que devera ser entregue e implantando, em pleno funcionamento em ..., quando passará a pertencer à contratante ( não sou da área de informática, quem for da área que compreenda, por favor, as deficiências do exemplo). Nesse “modelo” não haveria locação de pessoas; a empresa cotaria preço para o sistema que se propõe a desenvolver. Ao invés de sucessivos pagamentos mensais, que se arrastam por 60 meses, no 1º contrato; e depois, por mais 60, em nova licitação, com novo contrato (e assim, ao infinito), haverá somente um pagamento contra entrega do serviço convencionado.

Esta é a lógica: uma vez implantado o sistema, deverá, este, ser operado por servidores do próprio ministério, sob a gerência da Coordenação responsável pela informática. Mas o que acontece, de fato, é a locação de analistas, consultores, programadores, etc., que permanecem, indefinidamente, a serviço do ministério contratante.   

Fiquemos, então, cientes de que os serviços de informática estão sendo contratados sem que exista quantificação e estimativa prévia. É o que é possível concluir já que o TCU se dirige, exatamente, ao Ministério que, na administração federal, responde pela gestão e pelo orçamento, que absorveu todas as atribuições do extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado - MARE.

Vejam, no próximo post, para que não restem dúvidas,  as demais recomendações do Tribunal, completando as do post anterior (Acórdão nº 788/2006 - http://www.tcu.gov.br) 

Aguardem, porque ainda não terminou. Há até um episódio de desclassificação de empresa com preço muito, muito inferior ao da que saiu vitoriosa na licitação.

25/01/2007: O PAC E A ESCASSEZ: onde buscar recursos? controlando, pois não?

Ao comentar, diariamente, o tema que escolhi, procuro me apoiar nas normas que disciplinam a gestão de bens e valores públicos e nos acórdãos do Tribunal de Contas da União, que tem a competência constitucional de julgar as contas anuais do Presidente da República e de todos os que gerenciam bens e valores públicos no âmbito do orçamento da União. É importante manter essa posição porque não pretendo,  simplesmente, fundamentar meus artigos em minhas opiniões pessoais. Em se tratando deste assunto, a opinião pessoal é o que menos deve contar. 

Postei, no dia 23/10/2006, o artigo sob o título “Matar o rei não é crime” para mostrar que aquele recurso didático utilizado pelos professores de Português para ensinar pontuação, aplica-se perfeitamente a um contexto político em que se procure defender a idéia de que “os fins justificam o meios”:  “Matar o rei não é crime”. “Matar o rei? Não. É crime.”  Ou, ainda, “Matar o rei? Não é crime.”

Não importa onde se coloque a "virgula" ou o "ponto", ou ambos, o fato é que a prática da corrupção ainda não foi sancionada; ao contrário, continua sendo crime de improbidade administrativa, mesmo que muitos tenham aderido à crença de que não dá para fazer política sem meter a mão na m. E o ponto final será sempre o texto legal. Se assim não for, teremos algo muito pior do que a “casa da mãe Joana” onde cada um poderá fazer, na gestão de recursos públicos, o que lhe der na telha.

Faço este parêntesis para deixar claro o objetivo que delineei, de informar, de esclarecer com base em fundamentos sólidos. Não se trata do que eu penso, mas do que é, de fato. Prosseguindo, afirmo que, a despeito do que possa transparecer em face das informações que nos chegam pela mídia quanto à ação da Polícia Federal em parceria com a CGU, o Controle Interno, que monitora os gastos e as ações de governo, não vai nada bem. Mas o Sistema de Controle Interno precisaria estar em evidência; especialmente no momento em que o governo federal lança pacote que tem por meta a aceleração do crescimento, porém sem contemplar medidas especiais de gestão dos escassos recursos públicos.  Afinal,  o referido Sistema é o único ente federal potencialmente capaz de fazer “nascer dinheiro”, simplesmente, cumprindo o seu papel de monitorar a gestão pública.

Exemplo disto são os problemas encontrados na gestão de licitações e de contratos de serviços de informática. Somente no ano de 2006, o Plenário do Tribunal de Contas da União se manifestou 29 vezes no sentido de coibir irregularidades. Selecionei seis desses Acórdãos do  TCU para comentar mas iniciando a leitura do primeiro deles, nº 786/2006, vejo não ser necessário me alongar para provar que nada mudou nos últimos 10 anos. Senão, vejamos a recomendação dirigida, pelo TCU,  à Secretaria de e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: elabore um modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal e promova a implementação dele nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação mediante orientação normativa, que deve conter no mínimo:

9.4.1. a divisão dos serviços de informática necessários aos órgãos e entidades em tantos itens quanto sejam tecnicamente possíveis e suficientes;

9.4.2. a realização de licitação independente para cada item, contemplando requisitos de habilitação e critérios de avaliação de proposta técnica objetivos, relevantes e específicos para cada item, favorecendo assim a competitividade do certame, a redução de preços, a especialização das empresas, a qualidade dos serviços, a redução de riscos estratégicos e de segurança para o órgão ou entidade;

9.4.3. a mensuração, sempre que possível, da prestação de serviços por resultados segundo especificações previamente estabelecidas, evitando-se a mera locação de mão-de-obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto de serviço, utilizando-se de metodologia expressamente definida no edital que contemple, entre outros, os seguintes pontos básicos:

9.4.3.1. a fixação dos procedimentos e dos critérios de mensuração dos serviços prestados, abrangendo métricas, indicadores, valores aceitáveis, etc.;

9.4.3.2. a quantificação ou a estimativa prévia do volume de serviços demandados, para fins de comparação e controle ..."

23/01/2007: O controle nos contratos de serviços de informática

Frequentemente, me reporto a tempos passados e à experiência que acumulei, no exercício de atividades que me couberam, enquanto pertenci aos quadros da administração pública federal, mais precisamente, ao Sistema Federal de Controle Interno (definido pelo art. 74 da Constituição Federal, que reproduzi no post de ontem). 

E o tema “informática”, abordado ontem, fez meu pensamente recuar a dois momentos: Em 1993, quando a inflação elevada comprometia o nosso senso de valor e de medida, examinei um contrato de trilhões (isto mesmo, trilhões) de cruzeiros reais, a moeda de então. E ousei perguntar por que a soma era tão alta e de que modo e por quais cálculos se chegara àquela cifra astronômica. Em 1997, não me pareceu razoável um outro contrato, de valores bem mais modestos, de serviços mal especificados e mantido com uma fundação privada, com dispensa de licitação. Definitivamente, não havia, ali, elementos para que um analista consciente de suas responsabilidades se manifestasse quanto à regularidade daquela despesa e quanto à pertinência do reajuste que estava sendo pleiteado pela contratada.    

Pelo visto, passados mais de 10 anos, ainda faltariam parâmetros para caracterizar e quantificar esse tipo de serviço. E digo isto não só pela leitura do artigo do “Contas Abertas”. É que, vez em sempre, o Tribunal de Contas da União questiona a contratação indevida, com dispensa de licitação, de fundações privadas que se apresentam como prestadoras de serviços de informática quando seus próprios estatutos não lhe conferem esse perfil.

Naqueles idos tempos, de inflação alta e, logo após, de imposição de novos padrões mentais; tanto os decorrentes do plano de estabilização econômica, como os derivados da introdução do uso de micro-computadores na administração pública... Tempos em que o mercado de prestadores de serviços de informática era, ainda, reduzido... Em que não contávamos com o acesso à internet, e ao google, para responder às nossas dúvidas, quando as nossas ferramentas eram o word 5.0 e o lótus 126 ... Claro que tudo era extremamente difícil e trabalhoso para o administrador público; e para o pessoal do controle interno, nem se fala!

Naquele tempo, resolvi meus dois problemas, como resolveria hoje, com simplicidade. Fiz o óbvio, pedi uma planilha de cálculos à repartição responsável pelo gerenciamento do contrato e do sistema. Resultado: a despesa, que era de trilhões, baixou para milhões.  E o erro, monumental, decorria da prática de se projetar uma inflação de 25% ao mês nos preços contratados, ao longo do período da vigência do contrato.  Além disto, o contrato, que já começara inchado em razão do método pelo qual suas despesas haviam sido estimadas, tinha o seu valor incrementado com aplicação de cláusula automática de reajuste mensal!  

No segundo contrato, recorri ao auxílio de dois jovens colegas, recém chegados ao Controle Interno e que eram especialistas na área de informática; e confirmei minhas suspeitas de que parte dos serviços não consistiam, efetivamente, em serviços de informática. Quanto à outra parcela de serviços, apesar da coerência com a natureza do contrato, não eram serviços especializados e nem eram pertinentes ao ramo da fundação. Resultado: em lugar de aprovar o reajuste, recomendei a realização de licitação.

E, logo adiante, me depararia com um outro problema: a dificuldade do ministério em elaborar um edital para contratação de serviços de informática já que não contava com um só profissional da área. Como detectei mais esse desvio? Analisei o edital e constatei o direcionamento de seus termos, já que a descrição dos serviços correspondia às referências e condições da então contratada; estava claro que a tal fundação era quem o havia redigido. 

Portanto, se em épocas em que não se detinha os recursos de agora era possível gerar resultados e prevenir prejuízos por que, agora, fazem parecer que é impossível? Porque se precisa tanto da Polícia Federal para mostrar serviço?

Exercer o controle interno consiste em usar os instrumentos disponíveis, em atividades rotineiras de análise e de reavaliação,  antecipando medidas corretivas, ou seja, antes que o dinheiro se escoe pelo ralo da impunidade.  Quanto melhor funcionar o controle interno menos se ouvirá falar de intervenção da Polícia Federal em ações destinadas a desbaratar quadrilhas constituídas para saquear o orçamento público.

22/01/2007: O SIGNIFICADO DOS GASTOS COM INFORMÁTICA

Artigo publicado pelo “Contas Abertas” revela que o Governo Federal gastou mais com serviços, equipamentos e suprimentos de informáticas do que com investimentos no âmbito do Ministério da Saúde: Informática, R$ 2,7 bilhões; investimentos na Saúde, R$ 2,2 bilhões. A íntegra do artigo em: http://www.contasabertas.com.br

Não posso deixar de abrir um parêntesis para elogiar essa iniciativa de comparar valores e fatos com o fim de analisar e questionar a execução orçamentária da União. É justamente o que é requerido à avaliação da gestão pública e de programas de governo prevista no art. 74 da Constituição Federal:

“Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado...”

Mas não é possível falar da economicidade e da legitimidade da alocação de recursos desse porte sem analisar a contrapartida oferecida, em serviços, pelos diversos contratados que foram remunerados com essa alta cifra.

Poderíamos, todavia, indagar:

Quais os ganhos para o Serviço Público federal, em termos de maior eficiência e eficácia da administração? Houve redução de custos, supressão de rotinas, otimização no cumprimento de prazos e no atendimento a demandas da sociedade?

Todos já ouvimos falar do INFOSEG – Sistema Nacional de Informação de Justiça e Segurança Pública e do Sistema Nacional de Estatística de Segurança Pública, para onde devem confluir todas as informações sobre ocorrências policiais, em todo o território nacional. Sabemos por  constatar que, nos últimos tempos, gráficos espelham o ranking da violência no país, estampados nos jornais e na TV. Veja em:

http://www.justica.gov.br/senasp
 
Poderíamos inferir, daí, que os gastos com informática, no Governo Federal, estariam justificados? Não. Mas, certamente que esse e outros eventos que permitam visualizar ganhos para a sociedade, com a utilização dos meios oferecidos pela informática, precisariam ser identificados e analisados. 

Entretanto não se sabe quem, na esfera do Poder Executivo Federal, estaria respondendo por essa imprescindível avaliação.

No Poder Legislativo, o Tribunal de Contas da União, que auxilia o Congresso Nacional no exercício do Controle Externo (art. 71 da CF), realiza auditorias operacionais dirigidas especificamente à avaliação de programas de governo por meio de sua Secretaria de Fiscalização e avaliação de Programas de Governo. Além disto, criou, em 25/07/2006, a Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação com o objetivo de fiscalizar o uso desses recursos pela Administração Pública Federal. 

Enquanto o TCU não se manifestar, ficaremos na mais completa ignorância quanto à boa e regular aplicação da soma identificada pelo “Contas Abertas”. Sendo assim pergunto:

onde estaria a tão propalada transparência da administração pública federal? Com que instrumentos poderíamos exercer o também badalado controle social sem que, o Poder Executivo passe à sociedade os resultados de auto-avaliação diária que deveria realizar, independentemente da atuação do Tribunal de Contas da União (art. 74 da CF)?

28/12/2006: VINTE ANOS DE SIAFI E CONTA ÚNICA: COMEMORAR O QUÊ?

Neste mês de dezembro, a Secretaria do Tesouro Nacional comemora 20 anos de existência. No que diz respeito à implantação de mecanismos de controle e de fiscalização da gestão do orçamento público, dezembro de 1986 foi um marco. Foram criados: o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI; o novo Plano de Contas Único da União; um novo sistema de contabilização dos atos de gestão de valores e bens públicos e a Conta Única do Tesouro Nacional. E, coroando as mudanças, foi criada a Carreira Finanças e Controle formada pelos servidores responsáveis pela implantação dessas inovações na Administração Pública Federal, sob a coordenação do Professor Domingos Poubel de Castro, um dos mentores das mudanças que, em 1986 estava à frente da Secretaria de Contabilidade (Ministério da Fazenda) respondendo pelo Balanço Geral da União.

Servidores lotados nas extintas secretarias de controle interno, que integravam a estrutura de cada ministério, trabalharam duro para treinar o pessoal em exercício nos ministérios em Brasília, e em todo o território nacional, na utilização das novas ferramentas.  A data marco era 31 de dezembro de 1986: a partir de 1º de janeiro de 1987,  todos os gestores do orçamento federal deveriam estar apitos a realizar pagamentos via terminal do SIAFI, diretamente na Conta Única, em substituição às dezenas de contas bancárias que, até então, movimentavam em agências do Banco do Brasil.  Era uma meta que parecia quase impossível, mas tornou-se realidade graças a uma estratégia simples: um funcionário da CISET marcava ombro a ombro o setor financeiro responsável pela inclusão de dados no SIAFI, monitorando cada lançamento.
Como é possível que, hoje, com muito mais recursos, com pessoal mais qualificado, com máquinas mais potentes, não se possa marcar, ombro a ombro, setores financeiros responsáveis pela gestão orçamentária e financeira nos ministérios?

O que temos hoje? O retrocesso, a burla à Conta Única do Tesouro Nacional e à Contabilidade Pública já que as milhares de contas bancárias estão de volta. Nelas estão sendo geridos, à distância de qualquer controle, bilhões de reais. Segundo o Relatório da CPI dos Sanguessugas, foram 41 bilhões de reais repassados, entre 2001 e 2004, por meio de convênios, a estados, municípios e entidades privadas, dispersos em todo o território nacional, sem fiscalização, com prestações de contas que vão ficando acumuladas em armários, não por falta de funcionários mas por absoluto pouco caso com o dinheiro público.

Os acórdãos do Tribunal de Contas da União não me deixam mentir: seus relatos fazem prova do caos instalado: nº 1788, 2026, 2060, 2066, todos de 2006, nos mostram como um trabalho sério, realizado no final da década de 80, vem sendo atirado à lixeira por incompetentes e corruptos.

Não sei se digo ao Prof. Domingos, meus parabéns por esses 20 anos! Ou se lhe digo: olha o que estão fazendo do seu belo trabalho!

03/11/2006: A FISCALIZAÇÃO: PELO PODER LEGISLATIVO E PELO 4º PODER

O trabalho da ONG “Contas Abertas” (leia-se Deputado Federal Augusto Carvalho) merece destaque: análise de gastos do governo federal com resultados divulgados para conhecimento amplo no site http://www.contasabertas.com.br. 

 
Tenho objetivos semelhantes,  todavia, com sérias restrições: não possuo senha de acesso para consultas ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.

Interessante é notar que, entre todos os deputados federais, somente um pensou em utilizar o acesso amplo ao SIAFI, de que todos dispõem, para prestar esse serviço à Sociedade.  Pergunto-me, quantos, dentre todos, estariam, ao menos,  fiscalizando os gastos públicos para testar sua compatibilidade com as diretrizes do Orçamento aprovado e a afinidade com o interesse coletivo.

 Mas, quando o assunto era a apresentação de emendas ao orçamento, houve mobilização, de muitos, ou de todos, que apresentaram projetos para gastar. Mas, na hora de fiscalizar os gastos, parecem acreditar que a missão é, apenas, do Poder Executivo. Mas não é. A fiscalização é competência do Congresso Nacional, com a assessoria do Tribunal de Contas da União que integra o Poder Legislativo exclusivamente com a responsabilidade de exercer o controle externo aos poderes da república:

 “Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União...”

Quanto aos ministérios, e aos demais poderes, apóiam o Tribunal de Contas da União, a quem prestam as informações produzidas por seus controles internos, para subsídio à apreciação anual das contas de todos os gestores públicos federais, inclusive o Presidente da República: 

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

Mas a compreensão dessas questões, e outras análogas, permanecem sempre em um âmbito muito restrito: o dos profissionais da administração pública. Um trabalho jornalístico de caráter investigativo poderia ampliar a área de interesse por esses temas. Mas, como esclareceu  o jornalista Marcelo Soares, no artigo "A miopia informativa da mídia tradicional", publicado no “Observatório da Imprensa”  o jornalismo segue  um padrão: o declaratório. O jornalismo declaratório é aquele que limita-se a reproduzir aquilo que foi dito por terceiros, sejam as fontes ou  autoridades: fulano disse que ... Segundo declarou beltrano ... E por aí vai ( http://www.observatoriodaimprensa.com.br).
 
Nesse contexto, um trabalho como o do “Contas Abertas” que, além de fiscalizar divulga os seus achados, é de inestimável valor. Jornalistas, e os outros deputados federais, deveriam seguir esse exemplo.

03/09/2006: TEMPO PERDIDO É PREJUÍZO IRRECUPERÁVEL

Foi de R$34.279.000,00 (trinta e quatro milhões e duzentos e setenta  e nove mil reais) o total de prejuízos apurados, em contas julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas da União, ao longo do mês de agosto. A maioria refere-se a convênios celebrados com governos municipais, ainda na década anterior, ficando evidente a falta de imediatas providências, por parte dos repassadores dos recursos, quando constatada a irregularidade.

Em um dos julgamentos, o Tribunal considerou iliquidáveis as contas (Acórdão 2114/2006-1ª Câmara) em face do tempo transcorrido desde a celebração do convênio, em 28/12/1989; e entre a data prevista para a prestação de contas (até 18/01/1991) e a data do Relatório do Tomador de Contas (14/09/2004).

Eis parte do voto do Ministro-Relator do processo:

“ Em primeiro lugar, é de se enfatizar, de acordo com os elementos contidos nos autos, que a primeira cobrança de prestação de contas dirigida ao então titular da Federação, Sr. Ivan Nunes, deu-se por meio do Ofício n.º 105/COGEL/DELIQ/SE/MP, de 29/04/2004 (fls. 50/51), decorridos, portanto, praticamente 15 anos da data de transferência dos recursos conveniados (28/12/1989, fl. 47). ... 

Por último, devo assinalar as razões expostas no voto condutor da Decisão 667/1995-Plenário, em que foi discutida situação similar à enfrentada neste processo:

“A lei institui a obrigação de prestar contas, nos prazos definidos, e certamente não pretende que se sujeitem os responsáveis a processos kafkianos, com exigências formuladas vários anos após o encerramento dos respectivos mandatos. Por isso a legislação prevê a hipótese de que, diante da impossibilidade material de comprovar quer a regularidade, quer a irregularidade, o Tribunal dispense a reiteração da exigência da prestação de contas. É o que admite o art. 20 da Lei n.º 8.443/92, segundo o qual ‘as contas serão consideradas iliquidáveis, quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do administrador, tornar materialmente impossível o julgamento de mérito’”.””

Nesse caso particular, o Relator cita as sucessivas transformações, com extinções e fusões, na administração pública, que explicariam as omissões no atendimento dos prazos legais de cobrança e notificação ao responsável e de finalização com envio ao Tribunal de Contas da União.

Mas existem as situações explicitadas no Relatório da CPI das Sanguessugas, onde é grande o volume de pendências em ministérios que nunca passaram por extinções e transformações, como o FNDE que aparece com mais de R$ 2 bilhões de reais em pendências de prestações de contas,   e o Fundo Nacional de Saúde e a FUNASA/MS, com mais de um bilhão de reais cada um.

Portanto, o tempo que transcorre sem que as medidas legais sejam adotadas, poderá significar a perda definitiva desses recursos.

29/08/2006: DESPESAS COM AS AÇÕES DE CONTROLE X DESPESAS COM TERCEIRIZAÇÃO

“...O que se vê portanto, nesse levantamento, é a escalada do problema. O fato é que os órgãos repassadores não dispõem de estrutura adequada para o controle e a fiscalização dos convênios. Assim, chega-se a números assombrosos como esses, revelando que em relação a 23.847 convênios não foi feita a aprovação das prestações de contas, em valor que alcança R$ 7 bilhões.” 

Assim expressou-se a CPI quanto aos fatos entrevistos a partir dos “números assombrosos” revelados (pág. 145 do Relatório). Os órgãos repassadores não dispõem de estrutura, essa é a cantilena de sempre, usada, inclusive, pelos próprios, a pretexto de justificar condutas que a lei arrola como criminosas. Semana após semana, mês após mês, a explicação é a mesma e as “autoridades competentes” parecem não encontrar ânimo para promover melhorias. Basta ler os acórdãos do Tribunal de Contas da União que reiteram as mesmas solicitações de providências, sem sucesso. Os administradores parecem dizer “To nem aí” para o Tribunal!  Com esse quadro, seria necessário promover apurações a partir de denúncias? Há uma situação crítica, dentro dos próprios ministérios, requerendo atenção redobrada do Sistema Federal de Controle Interno.

Embora os ministérios aleguem não ter quadro efetivo de servidores em número suficiente, contam com pessoal terceirizado: empregados de empresas contratadas,  consultores de organismos internacionais e os ocupantes de funções de confiança sem vínculo com a administração pública. Se a força de trabalho é essa, não seria, então, com esse contingente que o administrador deveria gerenciar a “crise” e buscar seus resultados?   Seria interessante que os órgãos do Sistema de Controle Interno levantassem, e divulgassem, os gastos com locação de mão-de-obra dos ministérios faltosos em seus deveres de fiscalização e controle. 

Os “números assombrosos” remetem à suspeita de que estaria existindo um certo “descuido” na administração da “coisa pública”; ou desídia, ou indolência, ou negligência...ou outro sinônimo.  E não seria ofensivo suspeitar que esse “descuido” não esteja restrito à área de convênios, mas que se estenda à gestão de um modo geral.   Inclusive, examinando números do orçamento de 2006 (http://www.planejamento.gov.br ) encontramos dados reveladores do descaso com as ações de controle: na função “Saúde”, de execução concentrada no Ministério da Saúde, onde o orçamento total é de R$ 40.497.699.395 (40 bilhões), foram alocados os seguintes valores a subfunções de natureza administrativa: na subfunção  Administração Geral, R$ 4.099.354.437,  na subfunção  “Tecnologia da Informação”, R$ 154.704.552, e na subfunção Controle Interno, apenas R$5.951.630. Um pouco menos que seis milhões para as ações de controle de um orçamento de 40 bilhões.  A título de comparação,  vale mostrar, também, os valores alocados para a função Administração, de execução concentrada no Ministério do Planejamento e Orçamento: R$ 16.588.132.069, com R$ 6.868.423.894 na subfunção Administração Geral, R$ 838.474.941 em Tecnologia da Informação e R$  6.329.202 para o Controle Interno.  

Então, o Ministério da Saúde, com orçamento  quase três vezes maior que o do Planejamento, consegue gastar menos com o controle interno!  Por outro lado, esse Ministério conta com um orçamento para Administração Geral, no valor de R$4.099.354.437 (quatro bilhões, noventa e nove milhões, trezentos e cinqüenta e quatro mil, e quatrocentos), que é quase 70% do que tem o Ministério do Planejamento, que tem a função precípua de Administração. E, um espanto, a Saúde gasta bem mais, seis vezes mais, com serviços terceirizados de apoio administrativo: R$ 38.776.320,00, em 2005; e, com publicidade, simplesmente R$200.000.000,00!! 

 A transparência está longe de mostrar as informações que são necessárias ao exercício do controle social, ainda  insuficientes para uma avaliação. Então, fica uma indagação: o que estaria impedindo o administrador público de administrar? E, por falar em administrar, qual seria o custo das perdas com a corrupção frente aos gastos com as ações de controle?

28/08/2006: IGNORAR A LEI É CRIME DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A Lei nº 8429/92 nos diz que “Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres... liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular... qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições ...(arts. 10 e 11).

Mas, em nosso país, existe aquela “história” da “lei que não pega” e, talvez por isto agentes públicos pareçam não temê-la já que “atentam contra os princípios da administração pública” ignorando as penalidades previstas na referida Lei nº 8.429/92.

Dados do SIAFI, tornados públicos pelo Relatório da CPI, estão aí, revelando o descontrole quanto às prestações de contas de convênios celebrados por diversos ministérios/órgãos:

Na conta “a comprovar” que registra as pendências de prestações de contas não encaminhadas pelos beneficiários aos repassadores de recursos, o saldo é de R$ 1.021.638 (um bilhão, 21 milhões e seiscentos e trinta e oito mil reais) onde os campeões são  o Ministério da Integração Nacional, com R$ 456.001 e a FUNASA, com 342.547.
 
Na conta “a aprovar”, que registra as pendências de análise, ou seja, as prestações de contas foram encaminhadas, mas os ministérios repassadores não realizaram o exame devido. E não importa o motivo, se tem, ou não pessoal suficiente.  Como se dizia, ou como ainda se diz, “Quem não tem competência não se estabelece”. Se o Ministério não tem suporte para gerir o próprio orçamento, de quem seria o problema? Seus planejadores alocam fábulas de recursos na atividade-fim e esquecem da atividade-meio que vai gerenciar a execução?      

São R$ 7.081.789 (sete bilhões, oitenta e um milhões, setecentos e oitenta e nove mil reais) registrados na conta “aprovar” e, até que se facão a análise imposta pela Lei, não se saberá se esses recursos foram aplicados regularmente. Os campeões são o FNDE, com R$ 2.093.143, o Ministério da Integração Nacional, com R$  1.867.067; o Fundo Nacional de Saúde. Com R$ 1.178.060; e a FUNASA, com R$ 1.108.128.  Ou seja, somente esses quatro gestores respondem pela bagatela de R$ 6.246,398 (seis bilhões, duzentos e quarenta e seis milhões e trezentos e noventa e oito mil reais), 90% do total. E esses números seriam incrementados, consideravelmente, se fossem adicionados dos saldos existentes na conta "Inadimplência Efetiva", conta, em que são contabilizados os valores relativos a prestações de contas não apresentadas dentro do prazo legal e a prestações de contas examinadas e julgadas irregulares pelo órgão repassador.

Os deveres de legalidade e lealdade às instituições, nota-se, vêm sendo solenemente ignorados, por quem gere, e por quem confere!

16/08/2006: A ROTINA DA HORA: DESRESPEITO A NORMAS E A PESSOAS

No dia 09/06/2005, perdi um irmão, uma pessoa muito querida, por isto me detive no Rio de Janeiro, minha cidade de origem, até o dia 16 de junho, para a missa de 7º dia.  Uma semana mais tarde, no dia 23 de junho, retornando ao meu posto de trabalho, no Ministério da Saúde, apresentei um relatório, em 15 páginas, com diagnóstico de uma situação crítica que, a meu ver, impedia o prosseguimento de ações de instauração de tomadas de contas especiais, atividade que eu vinha tentando desempenhar.

O fato impeditivo resumia-se na impossibilidade de constatar a adoção de medidas internas, inclusive exigidas em normas do próprio ministério, dirigidas ao acompanhamento da gestão dos recursos do SUS nos municípios e que visassem o ressarcimento de danos causados por terceiros e já apurados. Entendia, e entendo, que as ações do Ministério deveriam se concentrar em todas as áreas regimentalmente identificadas como responsáveis por ações de acompanhamento e fiscalização; na implementação de mudanças nos sistemas informatizados gerenciados pelo DATASUS de modo a permitir o bloqueio de pagamentos de faturas incompatíveis com os critérios previamente estabelecidos, e o rápido ressarcimento do FNS, sempre que constatada a realização de pagamento indevido; no acompanhamento concomitante da execução de convênios e de contratos; no cumprimento dos prazos previstos para exame de prestações de contas e instauração de Tomada de Contas Especial.

Mas observei que se buscava o caminho que parecia ser o mais fácil: instaurar TCE. O ministério abdicava de seus deveres de acompanhamento, fiscalização e correção com reversão de recursos pagos a maior e, depois, procurava revestir tudo de legalidade montando um processo de TCE ou de inscrição na “Divida Ativa da União”.  Afirmei, na ocasião ser perfeitamente razoável que, estando na proximidade dos fatos, a Unidade Local do DENASUS buscasse solucionar a questão naquele âmbito, evitando gerar um processo de TCE que, conforme IN TCU Nº 35/2000, somente deve ser instaurada após esgotadas as medidas administrativas internas.

E sabem o que me aconteceu? Fui forçada à demissão. Havia sofrido uma nova perda, pois minha mãe não suportara a ausência do filho, o que me obrigou a ausentar-me do trabalho, para sepultamento e missa de sétimo dia. E a chefia aproveitava para alegar que a minha produção fora insuficiente, provocada pelos meus afastamentos, de 15 dias no mês de junho, e mais 15 dias no mês de setembro.

Apresentei, ainda, mais 2 (dois) relatórios, com identificação dos problemas existentes e citação da legislação que vinha sendo ignorada pelo Ministério.  Tudo em vão. O que se exigia era, simplesmente, que fossem montados processos falhos de tomadas de contas especiais. A ordem era se livrar da “batata quente” empurrando-a para a CGU e para o TCU. Ou, pior ainda, que se encaminhassem para inscrição, na Dívida Ativa da União, processos relativos a empresas com cadastros desativados no site da Receita Federal! É que havia, e ainda há, uma razão que, muitas vezes, explica a repentina urgência de se instaurar uma TCE de processo que, até então, estava paralisado: após a instauração do processo de tomada de contas especial, o município pode ser retirado do cadastro de inadimplentes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, ficando apto ao recebimento de novos recursos federais.

Talvez isso explique a truculência do tratamento que me foi dispensado, com ameaças de suspensão do pagamento por baixa produção, justo no momento em que me encontrava fragilizada pelas perdas e, pelos mesmos motivos, precisando receber pelos serviços que prestara, o que somente aconteceu 30 (trinta) dias mais tarde.  

Passados treze meses, relendo, agora, os relatórios que consegui produzir, em meio às situações de perda que enfrentava, me dou conta do tamanho do desrespeito que sofri, tanto com relação ao meu drama pessoal, como em relação ao conteúdo do trabalho que ofereci ao Fundo Nacional de Saúde. Entretanto, os fatos recentes que, agora, vêm  à tona com o esquema sanguessuga, corroboram todo o meu diagnóstico. 

Ora, com essas práticas, condenáveis no aspecto técnico e no aspecto humano, não é de se estranhar que o atual Ministro ignore a existência do DENASUS. Afinal, até onde me é possível enxergar, ignorar legislação e mecanismos de controle parece ser a rotina da hora.  Ainda hoje, li no site do Deputado Gabeira (http://www.gabeira.com.br) que as investigações da CPI, que se estenderiam a outros ministérios, serão prejudicadas por causa da campanha eleitoral, o que é lamentável pois são gritantes os indícios de que esse esquema seja bem mais amplo.

20/07/2006: LACUNAS DE CONTROLE SUPRIDAS POR AÇÃO POLICIAL

A ação de controle precisa ser tempestiva. Quando não é, o assunto pode virar caso de polícia, como temos assistido reiteradamente. O acompanhamento concomitante permite que correções sejam propostas, contratos e convênios sejam rescindidos ou declarados nulos como prevê a Lei n° 8.666/93.

Os integrantes do Sistema Federal de Controle Interno sempre fizeram da lei seu principal instrumento de trabalho. E nisto não há conflito ou sobreposição ao trabalho das consultorias jurídicas dos ministérios, já que se limitam ao exame prévio de minutas de contratos e de convênios e que não examinam planilhas de custos, orçamentos ou a legalidade das despesas realizadas nas últimas 48 (quarenta e oito) horas, como faziam as extintas secretarias de controle interno. Mas as consultorias jurídicas sempre participaram para dirimir dúvidas, quando havia dificuldades em aplicar a legislação que rege a gestão pública.

Ainda ontem, uma nova ação da Polícia Federa,  noticiada pelo Jornal “O Globo” , de que participaram 16 (dezesseis) servidores da Controladoria-Geral da União, a “Operação Fox”, que prendeu 8 (oito) prefeitos de municípios do Sergipe, Bahia e Alagoas.

A questão é: faltou atuação concomitante e tempestiva? Provavelmente, sim.

No acompanhamento da execução, e ainda antes, é possível frustrar ações concebidas com o propósito de lesar a União. Quando essas ações falham e somente são constatadas na prestação de contas há, ainda, um caminho: instaura-se a tomada de contas especial.

Infelizmente, nem esse procedimento vem obedecendo aos prazos e rotinas que a IN STN nº 01/97 impõe.  É suficiente consultar acórdãos publicados pelo TCU (http://www.tcu.gov.br) para confirmar essa assertiva. O TCU, inclusive, tem cobrado os ministérios no sentido de que não retenham processos de apuração de responsabilidades que ficam, 5 (cinco), seis (seis), dez anos encerrados em armários por falta de pessoal para executar os procedimentos necessários.

A Constituição Federal atribui ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, dentre outras finalidades, comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal... e de apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional (art. 74).

Urgentes ações de controle estão sendo requeridas; todavia, junto aos ministérios responsáveis por repasses de recursos, bem longe dos municípios beneficiários. E seria interessante começar resgatando antiga rotina que consiste em analisar e comparar registros dos atos de gestão contidos no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI  com o respectivo documento de origem, rotina capaz de, por si só, deixar à amostra os indícios de irregularidades fazendo, do deslocamento ao município, uma opção, dentre outras. Por exemplo: acionar o próprio Ministério por que é dele o dever de FICALIZAR a utilização dos recursos que repassa.

Pegar o ladrão jamais foi a missão dos integrantes da “Carreira Finanças e Controle”.

Sexta feira - 21/07/2006:  O MAL É A IMPUNIDADE

Em consulta, simples e rápida, ao SIAFI é possível extrair informações que permitem, por exemplo, verificar índices de inadimplência de beneficiários de repasses, no âmbito de um mesmo ministério, visando avaliar se este ministério exerce adequadamente o acompanhamento da execução, conforme é exigido pelas normas que tratam do repasse de recursos por meio de convênios. Nessa linha, trabalha-se por atacado e interfere-se diretamente junto ao ministro de estado cobrando, deste, providências junto aos municípios omissos. 

O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo tem poder para atuar nessa direção em razão de comando da Constituição Federal (art. 74). Além disto, a Lei nº 8443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União) aponta a responsabilidade solidária de ministérios repassadores de recursos: se o ministério se omite na regularização de pendências de prestações de contas de municípios, passa a responder pelos valores respectivos. Isto significa ter o CPF debitado na conta contábil “Diversos Responsáveis”, ser arrolado como responsável em processo de tomada de contas especial a ser encaminhado ao Tribunal de Contas da União e ter as contas do exercício certificadas como irregulares.  

Os ministros de estado faltosos em providências pertinentes à celebração e ao acompanhamento da execução de convênios ficam também sujeitos às penalidades previstas na Lei nº  8.429/92 (art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente .. XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular...)

19/07/2006: QUEM OUSARIA CONTRARIAR O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO?

É possível fazer um diagnóstico da crise no Sistema de Controle Interno do Poder Executivo a partir dos problemas identificados nos artigos anteriores e que podem ser resumidos em uma única observação: omissões no cumprimento de dever funcional. 

A execução de convênios não é acompanhada e prestações de contas não são examinadas, dentro do prazo legal, por quem repassa os recursos; a legislação que regula a gestão do orçamento público é descumprida e funções típicas de servidores públicos são atribuídas a terceiros a despeito da vedação contida na Lei nº. 8112/90.

O Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão nº 1936-2003-Plenário, que já citei aqui, resume parte do problema, como se pode constatar no teor do voto do Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti, especialmente no trecho transcrito:

“9.Chama a atenção, também, que número expressivo de convênios, nos quais se encontrou irregularidades graves, foram aprovados pelos órgãos concedentes, conforme mostra o quadro transcrito no item 17 do Relatório. É bom lembrar que a Decisão 440/20002-P determinou que fossem realizadas auditorias nos órgãos repassadores, de modo a verificar eventuais irregularidades na liberação dos recursos conveniados e na aprovação das prestações de contas, já refletindo a preocupação desta Casa quanto à responsabilidade dos órgãos federais em assegurar a correta aplicação dos recursos transferidos aos municípios por meio de convênio. ...”

“as equipes do Tribunal examinaram os procedimentos adotados pelos órgãos concedentes para liberar os recursos e analisar e aprovar as prestações de contas. Foram verificadas, entre outras, a ocorrência das seguintes impropriedades/irregularidades:

celebração de convênios com planos de trabalho incompletos, especialmente quanto à justificativa, especificação técnica, metas e etapas;

ausência de análise dos custos e da viabilidade da execução do objeto do convênio;

liberação de recursos para municípios que deixaram de cumprir exigências da Lei de Responsabilidade fiscal;

liberação de recursos para convênios com vigência expirada;

liberação de recursos para municípios inadimplentes;

percentual elevado de convênios atrasados e paralisados;

prorrogação sem motivação da vigência dos convênios;

falta de acompanhamento da execução do objeto dos convênios;

omissão e atraso na apresentação da prestação de contas, sem o correspondente registro de inadimplência no Siafi;

preenchimento incompleto de documentos essenciais da prestação de contas;

análise intempestiva das prestações de contas;

não adoção de medidas tempestivas para instauração de tomada de contas especial.

11.Entendo que seria conveniente e oportuno enviar cópia da decisão que vier a ser proferida à Controladoria-Geral da União - CGU, recomendando a adoção de providências junto aos órgãos concedentes, no sentido de evitar a repetição das impropriedades mencionadas acima, as quais acabam por contribuir para a ocorrência de situações como as relatadas nestes autos. Ademais, considerando que a CGU tem realizado fiscalizações nos diversos municípios brasileiros visando a verificar a gestão de recursos federais repassados à edilidade, é de todo conveniente que se lhe dê conhecimento do esquema de fraudes ora encontrado no Estado de Minas Gerais, uma vez que irregularidades dessa natureza podem estar ocorrendo em outros pontos do país.” (grifei)

Então, se o Tribunal de Contas é quem diz ... quem ousaria contrariar?



18/07/2006:  CONTROLAR NÃO É SINÔNIMO DE FISCALIZAR


8.268 emendas parlamentares ao orçamento da União??!! Se os erros e as omissões na elaboração do orçamento da União alcançassem essa dimensão, restaria ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão o dever de substituir seu corpo técnico, além de identificar e punir os responsáveis por tamanha negligência e incompetência.

Mas não se trata disto; trata-se de fazer “política”, de cooptar apoio com o dinheiro público.

Na realidade, os municípios não precisariam de “benesses” financeiras de parlamentares. Precisariam, sim, que os parlamentares interferissem, legislando, na definição de políticas públicas de alcance municipal, etapa que deveria acontecer muito antes da elaboração do orçamento que, aliás, é de competência do Poder Executivo.

A questão das emendas, além de ter sido alvo do Acórdão nº 1936/2003-Plenário, de 23/12/2003, foi notícia no Jornal “O Globo” do dia 21/11/2004, que citou ofício dirigido pelo Deputado Augusto Carvalho ao Tribunal de Contas da União:

“Provocado pelo deputado distrital Augusto Carvalho (PPS-DF), o Tribunal de Contas da União (TCU) está fazendo auditoria com a finalidade de descobrir quais os critérios adotados pelo Executivo no empenho e liberação de recursos do Orçamento deste ano. Carvalho acompanha a execução orçamentária desde 1992, quando era deputado federal, e mantém a prática até hoje usando a senha de acesso ao SIAFI (Sistema de Administração Financeira) do presidente de seu partido, deputado Roberto Freire (PE).

Em ofício enviado ao procurador-geral do TCU, Lucas Furtado, o deputado enumera as liberações para mostrar como os pagamentos cresceram em maio e junho, véspera da votação do salário-mínimo, e inclui frase ditas pelo líder do governo na Câmara, professor Luizinho (PT-SP), sobre o fato para pedir apuração do tribunal. Ele diz que a prática é crime de improbidade administrativa.

O procurador encaminhou representação à presidência do tribunal, mas deixou claro que a prática não se dá apenas do governo Lula.” 

“— É uma prática que não ajuda o combate à corrupção, isso é ruim — disse Lucas Furtado.” 

Se o Procurador afirmou, ainda em 2004, que “...É uma prática que não ajuda o combate à corrupção.”, vale indagar que providências estariam, desde então, sendo tomadas, dentro de cada Ministério, para prevenir atos de corrupção vinculados a emendas. Por que, é bom lembrar sempre, fiscalizar não é, tecnicamente, sinônimo de controlar. Controle é, essencialmente, atuação preventiva e concomitante. 



17/07/2006:  PROGRAMAS DE GOVERNO E EMENDAS PARLAMENTARES


O que descrevi no post do último dia 14, e em outros posts (exemplos de ações de controle), são rotinas comuns, que compreendem etapas de planejamento, execução e controle. O controle, com seus instrumentos de medição e de análise, é imprescindível à administração para aferir o andamento de suas próprias ações. Nada tem a ver com “fiscalização” que é, apenas, um dos instrumentos de controle que a administração utiliza para verificar, por exemplo, a execução física de um convênio.  

Quando o convênio tem por origem uma emenda parlamentar, isto significa a quebra das rotinas estabelecidas e o descumprimento da legislação que disciplina o assunto. E disto resultam visíveis conseqüências.

Então, relembro os comentários postados no dia 22/05 em que me referi ao§ 3º do art. 162 da Constituição Federal:

 “... Uma das condições impostas é que as emendas sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões. Essa condição é coerente com aquilo que se pode depreender do significado do vocábulo “emenda”. Também é coerente imaginar que deputados e senadores, para defender interesses do povo que os elegeu, proponham correções ao projeto de orçamento apresentado pelo Poder Executivo. 

Entretanto quando se cria toda uma estrutura, como a existente na Câmara dos Deputados, especificamente voltada para a apresentação de emendas, com manual, roteiro e até um sistema informatizado, visualiza-se, inequivocamente, graves distorções em andamento: parlamentares, bem intencionados ou mal intencionados, tentando  fazer um orçamento paralelo ao que é elaborado pelo Poder Executivo.

A Administração da Câmara dos Deputados, imagina-se, deve ter concebido todo esse arcabouço burocrático para responder a uma demanda descomunal: 513 deputados apresentando 8.268 emendas, num total de 76 bilhões de reais, ao orçamento de 2005! Será que o Poder Executivo teria cometido tantos erros e omissões para justificar essa quantidade de emendas?”
 
Não tenho elementos, porque não existem dados disponíveis sobre o assunto, para informar, aqui, a quantidade de convênios celebrados tendo por origem emendas parlamentares. Mas é possível inferir que a maioria, senão todos, dos convênios celebrados no mês de dezembro se originam de emendas.
 
Os profissionais da carreira “Finanças e Controle” sabem que o orçamento  brasileiro obedece ao princípio da anualidade: inicia em 1º de janeiro e se extingue em 31 de dezembro. Sabem também que a vigência dos convênios deve coincidir com a vigência do orçamento e que as respectivas prestações de contas devem ser apresentadas até 28 de fevereiro. Sabem, ainda, que eventuais saldos em poder dos convenentes devem ser devolvidos até 31 de dezembro para que  as unidades gestoras promovam seus ajustes, anulem as despesas e respectivas notas de empenho e, por último, para que a unidade de Contabilidade Analítica possa executar os passos previstos na norma de encerrramento do exercício contábil e gerar o Balanço Anual que represente, efetivamente, os dados da execução do orçamento do respectivo exercício.
 
Mas os convênios celebrados em dezembro, gerados por emendas parlamentares, constituem exceção inexplicável a todas essas regras. A troco de quê, vale indagar?
 
Se as rotinas de planejamento e de controle são violadas, desde o início, para quê fiscalizar, posteriormente, e ainda alardear o feito?

14/07/2006 : CONVÊNIOS: DESCENTRALIZAÇÃO DE PROGRAMAS DE GOVERNO

Fechando essa seqüência em que, a partir do 10 de julho, tenho procurado demonstrar os efeitos nocivos da terceirização na Administração Pública, importa comentar, também, problemas de controle na descentralização da execução de programas de governo, que é uma outra forma de terceirização, disciplinada pelo Decreto-Lei 200/67, pelo Decreto n° 93.872/86 e pela Instrução Normativa n° 1/97.

A execução descentralizada de programas de governo nada tem a ver com “emendas parlamentares ao orçamento da União”; não necessariamente, embora o conteúdo do noticiário recente possa estar transmitindo essa idéia.

Os Programas de governo que têm execução nos vários municípios brasileiros (Saúde na Família, Merenda Escolar ou Seguro-Desemprego, por exemplo) são concebidos na instância de planejamento do respectivo ministério, levando em conta a população alvo, peculiaridades geográficas, econômicas, etc. de cada região. A programação é fechada na unidade setorial de orçamento do ministério (a Subsecretaria de Planejamento e Orçamento) e encaminhada à unidade central, a Secretaria de Planejamento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Ali é elaborada a proposta orçamentária da União que, posteriormente, é encaminhada ao Congresso Nacional. Quando a proposta está em mãos dos representantes do povo para ser apreciada é que acontece a inserção, de certa forma arbitrária, dessas emendas. Então, deixemos de lado, por hora, as emendas.
 
Quando o orçamento entra na fase de execução, tem início uma atividade rotineira visando permitir que as ações previstas nos programas de trabalho contemplados no orçamento da União aconteçam em cada município brasileiro. Nesse momento, os ministérios celebram convênios com as secretarias municipais e estaduais das áreas correspondentes à cada programa (“Merenda Escolar” com a Secretaria de Educação, “Saúde na Família com a Secretaria de Saúde”, etc.). São convênios de rotina porque as atividades a que se referem têm caráter permanente, ou seja, anos após ano celebram-se os mesmos convênios.  

 Por isto, pelo menos teoricamente, não deveria haver tanto espaço para fraudes porque tudo é amplamente conhecido pelas áreas envolvidas e, portanto, devidamente instrumentadas para a ação. O especialista do ministério já examinou “n” vezes projetos similares, prestações de contas similares, fiscaliza diuturnamente a mesma ação, ele é um “expert” no assunto. 

E, mesmo que no desenrolar dessas rotinas alguma coisa fuja ao controle, o que impediria a sua imediata retomada?  

 Deslocar-se ao município para fazer a verificação local pode constituir obstáculo quase insuperável devido às dimensões territoriais brasileiras, à quantidade de municípios e de convênios em execução e ao reduzido quadro de pessoal dos ministérios (terceirizados não podem viajar a trabalho). 

 Mas existem outros mecanismos de acompanhamento capazes de eliminar a distância. Por exemplo: o acesso aos extratos bancários em que são movimentados os recursos repassados, a possibilidade de envolver, na fiscalização, outros órgãos federais, que obrigatoriamente têm sedes locais. No caso da merenda escolar, se o MEC acionar elementos do programa de combate a carências nutricionais, do Ministério da Saúde, poderá saber com segurança se a merenda está chegando ao destino. E, com o mesmo objetivo, poderia acionar a “Pastoral da Criança”.  E algumas outras possibilidades.


13/07/2006:TERCEIRIZAÇÃO: MODERNIZAÇÃO E RETROCESSO


A terceirização foi introduzida na Administração Pública como instrumento de modernização. Havia um honesto propósito, definido pelo Decreto Lei 200/67, quando foi conferida ao administrador a prerrogativa de terceirizar serviços e de descentralizar a execução de programas de governo: o da conveniência administrativa. 
 
Mas o que ocorreu, concretamente ao longo da década de 90, foi o dramático aumento da despesa com contratos de serviços, equiparando-se, em alguns ministérios, aos valores da própria folha de pagamento. Os contratos de prestação de serviços de informática e de comunicação de dados são um exemplo disto.
Claro que não se pode prescindir de tais serviços. Mas precisa ser discutida a idéia de que manter um corpo de servidores em atividades de apoio tem custo caro frente às despesas com a terceirização dessas mesmas atividades

Seria possível construir uma administração pública eficiente somente com as chamadas “carreiras típicas” em exercício na atividade-fim dos Ministérios? Quem iria, por exemplo, gerenciar e planejar a contratação de serviços de informática e de publicidade? Quem acompanharia a execução desses contratos? Quem responderia pela aferição técnica e quantitativa dos serviços prestados?

A análise de contrato de prestação de serviços de publicidade, por exemplo, requer a presença de profissional da área capaz de conhecer as especificidades deste tipo de serviço.

Já presenciei situações em que empregado da contratada passou a ocupar função de gerência no ministério contratante; e tive ocasião de analisar editais de licitação em que os serviços foram descritos, exatamente, como eram prestados, com as mesmas denominações e marcas da empresa cujo contrato se encontrava em vigor. E ao questionar o “direcionamento” do edital recebi, por resposta, aquilo que já suspeitara: o Ministério, que não tinha nenhum profissional na área, construíra o edital destinado à contratação futura com o auxílio da “atual” contratada.
 
A julgar por tantas notícias de fraudes que inundam todos os dias o noticiário, é bem provável que aquilo que testemunhei, no passado, e que procurei combater, continue a acontecer. Por que não resta dúvida de que essa promiscuidade no relacionamento com prestadores de serviços abre as portas para a corrupção.

É bem provável, também, que aqueles que se omitem, ou os que defendem a terceirização, estejam, na verdade, defendendo seus    próprios interesses. Se temos uma constituição que instituiu a obrigatoriedade do concurso público e, se ainda assim, persiste contratação da locação de mão-de-obra, pode ser que, esta, tenha se convertido em uma saída para quem pretenda “facilitar” ações suspeitas dentro dos ministérios. 

O que tornaria possível “fazer caixa dois” amparado em um contrato de serviços ou celebrar convênios com despesas superfaturadas senão a omissão daqueles que deveriam  promover a análise e verificar a exatidão de cálculos?


11/07/2006: NEPOTISMO NO PODER EXECUTIVO

As funções de Direção e Assessoramento Superior, níveis 1, 2, 3 e 4 eram tradicionalmente ocupadas por servidores do quadro permanente dos ministérios. A de nível 4, corresponde, por exemplo a cargos de atividade meio na estrutura da Secretaria Executiva: Coordenador-Geral de Recursos Humanos, Logística e Administração, Planejamento e Orçamento, Execução Orçamentária e Financeira, com remuneração de R$4.898,50 (quatro mil, oitocentos e noventa e oito reais e cinqüenta centavos). Seguem os cargos de coordenação e de chefe de Divisão, com remuneração de R$1.575,60 (um mil, quinhentos e setenta e cinco reais e sessenta centavos), o nível 3 e R$ 1.403,90 e R$ 1232,20. 

De imediato, surpreende a distância entre os níveis remuneratórios que, do nível 3 para o nível 4, multiplica-se por três!!

Mas existe uma explicação, que não é, nem um pouco, razoável, mas existe. Em 1996, o Presidente Fernando Henrique Cardoso reajustou a remuneração das funções, mas somente a partir do nível 4 esperando, assim, “acomodar” melhor, em uma cidade sabidamente cara, os convidados a ocupar cargos no escalão mais alto. Na mesma ocasião, foi instituído também o “auxilio moradia”, incrementando um pouco mais os rendimentos.

Essas novas regras, além de contribuir para elevar a concentração de renda dentro da Administração Pública Federal criando injustificável distância entre níveis próximos de gerência, desestimulou o servidor público de carreira a assumir responsabilidades inerentes às funções DAS nível 1, 2 e 3 sem melhor contrapartida remuneratória. E, decorridos 12 (doze) anos, não se corrigiu essa distorção.

Temos, então, mais um prejuízo, dentre os que já arrolei até aqui, comprometendo seriamente as funções de controle dentro da Administração Pública Federal. Hoje, quando, no Distrito Federal grassa o desemprego, não é incomum que esses cargos, tipicamente de execução e exigindo domínio da máquina pública, sejam também ocupados por pessoas indicadas, sem vínculo com o serviço público. 

Essa situação constitui ocasião propícia para o exercício do nepotismo que, aliás, já se encontra amplamente instalado, institucionalizado como resultado dos contratos de terceirização. 

O ingresso na administração pública, amparado nesses contratos, não se dá com obediência ao princípio da impessoalidade, da publicidade e da moralidade. Muitas vezes é suficiente ser parente de uma “autoridade”. Aliás, o desrespeito ao bom senso é quase uma regra: filhos, irmãos, tios, primos, terceirizados na mesma repartição, com a ajuda de familiar que ocupa função de confiança, inclusive gerando desconforto e constrangimento nos relacionamentos de trabalho. Tudo isto é visível, não acontece às ocultas. Mas não há correção, não há espanto, não há surpresa....E como se fosse muito normal!!


10/07/2006: TERCEIRIZAÇÃO: FUNÇÕES TÍPICAS DE SERVIDORES ATRIBUÍDAS A “ESTRANHOS

Há uma situação incrivelmente perversa e inteiramente favorável à corrupção na Administração Pública Federal. É uma conjunção de fatores reunindo a terceirização de funções típicas de servidores públicos, a nomeação de estranhos ao serviço público para o exercício de função de confiança e a supressão do uso de mecanismos de controle obrigatórios, esta última, possivelmente conseqüência das duas primeiras. 

Esse “fenômeno” iniciou-se na década de 90, ainda durante o Governo Fernando Henrique Cardoso caracterizando um verdadeiro retrocesso frente à década anterior, quando foram implantados, a conta única do Tesouro Nacional, os sistemas informatizados de administração (destacando o SIAFI, o Sistema de Administração de Recursos Humanos – SIAPE e o Sistema de Administração de Serviços Gerais – SIASG), foram criadas as carreiras Finanças e Controle, Orçamento e Gestor Público com servidores especializados compondo as áreas em que foram estabelecidos os Sistemas recém criados.    

Com o Governo Collor deu-se a primeira debandada de servidores públicos experientes acossados pelo temor de perderem direitos adquiridos.

A segunda leva saiu na gestão do ex-Presidente Fernando  Henrique Cardoso quando, inclusive, teve início uma onda de “falsa modernização” capitaneada pelo antigo Ministério da Administração. Nesse período, cresceram as contratações de empresas de informática, sempre com dispensa ou inexigibilidade de licitação, e os contratos de prestação de serviços de conservação e limpeza passaram a abrigar a contratação de mão-de-obra para trabalhar na área meio dos ministérios.

Procurava-se difundir a “crença” de que os serviços de apoio administrativo deveriam ser terceirizados: contadores, administradores, economistas entraram em extinção na Administração Pública Federal e também os cargos de nível médio, agentes administrativos e técnicos em contabilidade. 
 
O Tribunal de Contas da União sempre contestou contratos de locação de mão-de obra, admitindo somente os contratos de prestação de serviços que eram passíveis de terceirização por não ferirem a Lei nº 8112/90: serviços de limpeza e de vigilância. E esses contratos, tanto quanto os de informática, eram sempre auditados pelas extintas secretarias de controle interno visando impedir a burla às recomendações do TCU. 

Mas o TCU perdeu a batalha e os ministérios, gradativamente, foram sendo “invadidos” por pessoal terceirizado que têm acesso ao SIAFI e que desempenham funções típicas de servidores públicos. Uns são empregados de empresas e outros têm contratos com organismos internacionais. E eu, que sou aposentada, já estive em ambas as situações.

Então, que cenário temos? Pessoal terceirizado, em grande número, gerenciado por ocupantes de função de confiança que não tem vínculo com a Administração Pública. Inclusive  funções de nível DAS 2, 3 e 4, antes rejeitadas pelos "indicados", agora encontram quem por elas se interesse.

07/07/2006: CONTROLE DE BENS ADQUIRIDOS COM RECURSOS DE CONVÊNIOS

O Título que escolhi para este blog, “Descontrole = Corrupção", já começa a fazer sentido na medida em que vai ficando claro que o descumprimento de normas federais e alterações e supressões em rotinas de controle fragilizaram a Administração Pública Federal deixando portas abertas aos saqueadores do orçamento da União.

Resumindo, identificamos, até aqui, as seguintes omissões no controle: negligência no acompanhamento da execução de contratos e de convênios; negligência no exame de prestações de contas de convênios, supressão da rotina de exame de documentos e de validação de registros contábeis, violação do princípio de segregação de função com transferência de função de controlador para exercício pelo próprio administrador, agravado pela substituição, não de direito mas de fato, do procedimento de “tomada de contas” pelo de “prestação de contas”, afrontando a legislação que disciplina o assunto e comprometendo a avaliação da gestão. E, lamentavelmente, ainda há muito mais.

Temos, por exemplo, a questão dos bens e equipamentos de propriedade da União adquiridos com verbas federais por prefeituras e governos estaduais, que deveriam compor o inventário do órgão repassador, na categoria “Bens em poder de Terceiros”. Será que se está exercendo algum tipo de controle quanto a esses bens? Tudo indica que não. 

A Instrução Normativa STN n° 1/97 regula o assunto e permite que os bens adquiridos no âmbito dos convênios celebrados pela União sejam doados aos municípios (ou estados) quando a programação a que se vinculem tiver caráter de permanência. Será que as “ambulâncias superfaturadas” foram doadas formalmente, pelo Ministério da Saúde, aos municípios beneficiários? 
 
Para que se fizesse a doação, não seria necessário que o bem tivesse sido, antes, incorporado ao patrimônio do Ministério?  Mas, se esses passos eram necessários como se explicaria o fato de o escândalo ter vindo à tona somente tantos meses mais tarde? O procedimento de incorporação e de doação de bens requer exames de documentos fiscais que seriam realizados em uma única área do Ministério em Brasília que, inevitavelmente, teria se dado conta das fraudes. Além disto, o Ministério realiza, anualmente, por imposição legal, o inventário físico dos bens, o que obriga o deslocamento do inventariante até os vários municípios beneficiários dos convênios, com o objetivo de verificar a existência física e o estado de conservação dos bens.

E, o mais inexplicável: como teria ficado a contabilidade do Ministério da Saúde, nesse aspecto, já que o dados do “inventário físico” e do “relatório de movimentação de bens”, em confronto com as contas contábeis correspondentes do sistema patrimonial, precisam ser conciliadas? 

E, de tudo isto, qual terá sido a avaliação da gestão do Ministério da Saúde realizada pela Controladoria-Geral da União?


06/07/2006: SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES: UM EXEMPLO DE EXCRESCÊNCIA

Dando seqüência ao assunto de ontem, lembro que, na categoria “Exemplos de Ações de Controle”, citei o “princípio da legalidade“ como um importante mecanismo de controle. Todos estão sujeitos às instruções legais. Tudo é disciplinado por meio de leis, decretos, portarias, instruções normativas etc. que informam ao administrador o caminho a ser percorrido, o procedimento a ser adotado conforme sejam as situações que se apresentem. 

Existe, por exemplo, previsão legal indicando a providência a ser adotada quando uma irregularidade é constatada. Trata-se do §1º, Art. 139 do Decreto nº 93.872/86: 

“Os órgãos de contabilidade examinarão a conformidade dos atos de gestão orçamentário-financeira e patrimonial, praticados pelas unidades administrativas gestoras de sua jurisdição, com as normas legais que os regem (Dec.-Iei nº 200/67, art. 73).

§ 1º Quando for verificada qualquer irregularidade, o ato será impugnado mediante representação, para apuração de ilegalidade e identificação do responsável.”

Embora o Decreto nº 93.876/86 continue vigente, as funções da Contabilidade Analítica foram revistas pelo Decreto nº 3589/2000 (Dispõe sobre o Sistema de Contabilidade Federal) e, no que diz respeito à constatação de irregularidades, a visão é a mesma:  “com base em apurações de atos e fatos inquinados de ilegais ou irregulares, efetuar os registros pertinentes e adotar as providências necessárias à responsabilização do agente, comunicando o fato à autoridade a quem o responsável esteja subordinado e ao órgão ou unidade do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal a que estejam jurisdicionados." (inciso III, art. 6º).

Observa-se, entretanto, que embora persista, para a contabilidade analítica, a obrigação legal de examinar a conformidade dos atos de gestão com as normas legais que os regem, o exame de documentos deixou de ser realizado em razão do que estabeleceu o art. 8º do mesmo Decreto n°3589/2000:   “A conformidade de suporte documental consiste na responsabilidade da unidade gestora pela certificação da existência de documento que comprove a operação e retrate a transação efetuada e, deverá ser dada por servidor da unidade gestora credenciado para esse fim, de modo que seja mantida a segregação entre as funções de emitir documentos e dar conformidade.”

Para resumir, de forma bem prática: O Decreto nº 3589/2000 subtraiu uma função típica de Controlador e transferiu-a para o Administrador. Em conseqüência, as unidades gestoras de bens e valores passaram a verificar a legalidade de seus próprios atos e a validar os correspondentes registros contábeis. E, na tentativa de revestir de legitimidade aquilo que, na essência, é uma aberração, o Decreto dispõe que deve ser mantida a segregação entre as funções de emitir documentos e a de realizar a conformidade de suporte documental. Mas qual é o efeito técnico, e ético, disto se ambos as funções são da própria unidade gestora?

E, ainda: quem, nesse contexto legal, sentir-se-á encorajado a adotar a providência indicada (art. 139 do Dec. 93.872/86) quando constatar alguma irregularidade, ou seja, impugnar, contestar, combater apresentando razões e argumentos, o ato de gestão praticado?


05/07/2006: FUNÇÕES DE CONTROLADOR E FUNÇÕES DE ADMINISTRADOR

É necessário um parêntesis para explicar uma preocupação que sempre trago presente e que tem me motivado a reiterar a identificação de responsabilidades e de papeis  no contexto do Controle Interno. É uma questão que remonta ao Decreto-Lei 200/67 e que precisa ser relembrada. 

O Decreto Lei 200/67 organizou as atividades comuns a todos os ministérios sob a forma de “sistemas”, o que foi ratificado pelo art. 1º da  Lei  nº 10.180/2001:  "art. 1º Serão organizadas sob a forma de sistemas as atividades de ... de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.". 

Exemplificando: atividades reunidas sob a denominação “Serviços Gerais” ou, modernamente, “Logística”, isto é,  de compras e licitações, de controle patrimonial, de informática e outras, que constituem uma área de trabalho dentro de cada estrutura ministerial  e que, por definição, é identificada como unidade setorial do Sistema.

Há, necessariamente, uma unidade que responde pela coordenação de todas as demais e que é identificada como “órgão central”, ou cabeça do sistema que, no exemplo citado, é a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

O Sistema de Controle Interno também deveria obedecer à mesma lógica já que as atividades de controle são comuns a todos os ministérios, ou seja, não se trata de atividade singular de um único Ministério como, por exemplo, é a atividade de proteção ao meio ambiente, ou a de fiscalização tributária, etc.

Entretanto, com a criação de uma Secretaria Federal de Controle Interno/CGU, dentro da estrutura da Presidência da República, e com a extinção das Secretarias de Controle Interno que, até então, se inseriam na estrutura de cada Ministério, essa perspectiva ficou perdida. Isto não significa, porém, que os mecanismos legais de controle interno tenham sido abolidos. Mas o fato é que a sua utilização se encontra prejudicada como ficou exposto nas mensagens que postei sobre mecanismos de controle interno em extinção (Conformidade Contábil, Tomada de Contas Ordinária, Auditoria de Gestão, Acompanhamento da Execução de Contrato e de Convênios, etc.).

Como determina o art. 13 do Decreto-Lei 200/67, o controle será exercido em todos os níveis de gerência. Mas cabe a um órgão central coordenar essas atividades; e caberia a uma unidade setorial, dentro de um ministério, fiscalizar as rotinas administrativas visando garantir o uso eficaz desses mecanismos de controle. 

O Órgão Central, assim como as unidades setoriais, utilizam mecanismos de controle próprios para fiscalizar terceiros. Então, existem funções de controle que são típicas de uma unidade gestora de bens e valores públicos; e existem outras que são típicas da Secretaria Federal de Controle/CGU. 

Nos artigos reunindos na categoria “EXEMPLOS DE AÇÕES DE CONTROLE”  e, de forma mais específica, no arrtigo do dia 23/06/2006 (CGU FRENTE AO CONTROLE INTERNO) e do dia 29/06 (AUDITORIA DE GESTÃO), procurei explicitar algumas rotinas de controle, típicas de administração e típicas de auditoria, e mostrar que é possível discernir os papeis do administrador público e dos integrantes da CGU; papeis que nunca poderiam se confundir mas que, com a supressão de funções que eram de competência das extintas Secretarias de Controle Interno, ganharam um perfil um tanto obscuro, deixando dúvidas quanto a "quem deve fazer o quê". 

03/07/2006: A AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS DE GOVERNO: MECANISMO DE CONTROLE EM DESUSO

Na última mensagem postada, referi-me ao Art. 74 da Constituição Federal para esclarecer que as políticas públicas devem ser objeto de controle como previsto no inciso I: “Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.” 

 Então, para quem compreendeu o alcance dessa determinação constitucional, pareceu estranha a informação contida na matéria veiculada no “Correio Braziliense” de sábado, 01 de julho de 2006,  sobre as investigações da “Operação Sanguessuga”: a Controladoria-Geral da União – CGU realizou estudos a partir de 3000 (três mil) prestações de contas de convênios que destinaram recursos federais para compra de ambulâncias. ...”

A Constituição é clara quando atribui ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo a finalidade de avaliar a execução dos programas de governo. Logo, se a compra de ambulâncias com recursos federais não aconteceu aleatoriamente; se teve origem em uma programação contida no Orçamento da União com metas e valores pré-estabelecidos, deveria ter sido alvo de acompanhamento sistemático em lugar de ações desarticuladas como essas que vem sendo noticiadas.

Na ação de controle prevista pela Constituição, o ponto de partida são as metas e os valores previstos no orçamento.  E se o comando constitucional e as regras legais são obedecidos, o resultado do acompanhamento pode proporcionar, além da avaliação global, a constatação de distorções em face da comparação do desempenho de diferentes municípios. 

Por exemplo: Seleciona-se o alvo, “Programa de Reequipamento de Unidades de Saúde”, verifica-se que  municípios foram contemplados,  as respectivas metas e valores, coletando-se, ainda, com o Ministério responsável pela programação, as datas previstas para liberação de recursos e o calendário de execução em cada município. Em seguida são planejadas as ações de fiscalização nos municípios que forem selecionados, dentre os contemplados com os recursos.   

Entretanto, no modelo adotado pela CGU, o alvo não foi um programa de governo. Na verdade, os alvos foram vários: municípios selecionados ao acaso, em sorteios realizados, periodicamente, ao longo dos últimos três anos.  Desse método aleatório resulta, efetivamente, a falta de método na realização dos trabalhos comprometendo a obtenção dos resultados desejados. 
 
Tanto é que, a partir do noticiário que vem sendo publicado nos últimos meses sobre esse assunto, percebe-se que a descoberta da fraude, que vinha acontecendo de longa data, ocorreu apenas recentemente e por mero acidente: um fato constatado isoladamente por um profissional mais atento, acabou constituindo o fio da meada para que se descobrisse a existência de um esquema destinado a saquear o orçamento público.

Mas há, ainda, um outro fator que compromete o exercício de ações planejadas, tanto na esfera da execução dos programas de governo, assim como na esfera das fiscalizações a serem realizadas pelos órgãos de controle: são as emendas parlamentares.

As emendas que alteram o orçamento da União têm os respectivos recursos retidos pela Presidência da República e vão sendo liberados de acordo com conveniências políticas, muito depois de encerrado o exercício financeiro correspondente ao orçamento em que foram inseridas. E, aí temos a violação do princípio da anualidade do orçamento, cuja vigência iniciada em 1º de janeiro, se encerra em 31 de dezembro (Lei nº 4.320/64). 

 Ao final de cada exercício, sempre nos meses de novembro e dezembro, lemos nos jornais notícias que informam sobre liberação de créditos orçamentários vinculados a emendas parlamentares. Centenas de convênios são, então, celebrados nos últimos dias do ano, a “toque de caixa” e, nessas ocasiões, é possível observar a presença de um exército de lobistas em alguns ministérios, pressionando pela retirada do município que representa, do cadastro de inadimplentes.

Conclusão: existem evidências de que a avaliação da execução de programas de governo seja um mecanismo de controle em desuso, suplantado que foi, por outras  práticas.

29/06/2006: AS AUTORIDADES SUPERIORES: SEMPRE UM PROBLEMA

Os integrantes do Sistema Federal de Controle Interno - SFCI sempre souberam que o cumprimento de sua missão fiscalizadora requeria boa dose de independência. Apontar falhas de autoridade hierarquicamente superior, propor medidas corretivas e, até mesmo, aplicar sanções, sempre foi a pauta de atuação do pessoal do SFCI, desde o tempo em que ele se chamava SAFC (Sistema de Administração Financeira e Contabilidade), ainda na década de 80. Assim, aqueles que, estando no Sistema, esperam, porventura, passar incólumes, sem nenhum desconforto frente aos órgãos fiscalizados, precisariam escolher outra carreira ou, em alternativa, omitir-se frente às constatações de irregularidade. 

Quando se faz acompanhamento cotidiano, há uma aproximação, uma interação que acaba confluindo para a colaboração já que tanto o fiscalizado quanto o fiscalizador passam a almejar o mesmo resultado: a regularidade da gestão.   Mas, para que se alcance essa condição, é necessário que os dirigentes e servidores das repartições, que são alvo das ações de acompanhamento e de fiscalização, respeitem o trabalho que é desenvolvido pelo SFCI. O SFCI necessita, em resumo,  ter credibilidade. 

Contudo, a medida em que importantes mecanismos de controle vão sendo negligenciados por órgãos repassadores de recursos sem que lhes seja imposta a sanção legal prevista, a credibilidade do SFCI fica sob ameaça. 

O que os jornais noticiam, seja o assunto do momento (a operação sanguessuga), sejam as fraudes ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI (baixa de inadimplência de municípios devedores no cadastro de convênios) não passa de sintomas do mesmo mal: negligência de responsáveis pela gestão de bens e valores públicos, no plano federal, nos próprios ministérios, em Brasília.  

Há os que acreditam que tudo é intencional, articulado. E, com efeito, quando existe uma sistemática de acompanhamento em que, dentre outros métodos, os registros contábeis são testados frente aos fatos geradores, não será possível baixar a inadimplência sem despacho autorizativo, fundado em documentação de prova da regularização. Pode, então, ser conveniente, para aqueles que buscam defender interesses escusos, ignorar o cumprimento dessa rotina e deixar de verificar, nos relatórios diários emitidos pelo SIAFI, se os registros de baixa de inadimplência têm suporte documental.

Aliás, no que toca a convênios, não resta dúvida de que o quantitativo elevado dificulta a ação de fiscalização. Quem gerencia sete mil convênios terá que recorrer a métodos inteligentes para dar conta de sua obrigação. 

Por exemplo, no SIAFI GERENCIAL, acessando-se o módulo SIGECONV (Sistema de Gerenciamento de Convênios), é possível gerar relatório dos convênios celebrados com um determinado município e, em seguida, ordená-lo segundo os respectivos objetos.  Feito isto, enxergamos instantaneamente muitas curiosidades: objetos idênticos, fracionamento de objetos, convênios com o mesmo objeto e celebrados na mesma data, ou em datas contíguas, disparates entres valores atribuídos a convênios de objetos semelhantes, do tipo, açudes que custam R$100.000,00 (cem mil reais) e açudes que custam R$3.0000.000,00 (três milhões de reais), etc.

Resta saber se o SFCI estaria disposto a confrontar a "chefia", isto é, as chamadas “autoridades superiores”.

06/06/2006: AUDITORIA DE GESTÃO

Os mecanismos de controle interno sempre foram avaliados por ocasião das auditorias de gestão, assim como ao longo das ações de acompanhamento, promovidas pelas extintas Secretarias de Controle Interno, enquanto integraram as estruturas dos ministérios.

Muito antes da existência da Secretaria Federal de Controle, e ainda antes de existirem os modernos instrumentos de informática, havia questionários que o auditor usava como roteiro e cujas respostas sinalizariam a avaliação dos mecanismos verificados.  

Perguntas simples em questionários rudimentares, mas que, até hoje, precisariam ser respondidas e justificadas tecnicamente pelo auditor: 
 
1- Existem mecanismos de controle de estoque no almoxarifado? 

2- Existem mecanismos eficientes de controle dos bens patrimoniais?

3- As quantidades de materiais em estoque conferem com a existência física?

4- As compras e contratações foram realizadas em obediência aos parâmetros previstos pela legislação?

5- As instalações são adequadas e compatíveis com a finalidade do órgão auditado?

6- O pessoal em exercício no local pertence, efetivamente, ao quadro de lotação do órgão auditado?

7- Há indícios de descumprimento do princípio de segregação de funções?

8- Existe sistemática de acompanhamento da execução de convênios?

9-As prestações de contas de convênios vem sendo examinadas dentro do tempo legal?

10 – os registros contábeis estão refletindo os respectivos fatos geradores?

E muitas outras indagações precisariam ser feitas e respondidas para que a auditoria tivesse elementos que permitissem avaliar a existência e a eficácia dos controles internos.

Sabe-se, pois é público e notório, que algumas dessas perguntas tem resposta negativa, haja vista o que se vê, quase diariamente, no noticiário, e as informações que podem ser recolhidas tanto na página da CGU (http://www.cgu.gov.br) e também nos acórdãos do Tribunal de Contas da União (http://www.tcu.gov.br).

Em resumo: não é competência da CGU desempenhar as ações de controle enumeradas no artigo do dia 23/06/06 - A CGU FRENTE AOS MECANISMOS DE CONTROLE INTERNO, mas é sua competencia atestar a existência dessas ações de controle respondendo às indagações acima.

16/06/2006: OUTRA EMBROMAÇÃO: A BURLA À CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL

Em dezembro de 1986, portanto há vinte anos, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional-STN e implantada a Conta Única do Tesouro Nacional. A Conta Única passou a  centralizar a movimentação dos recursos do orçamento da União. Até ali, cada repartição pública movimentava recursos, individualmente, em dezenas de contas bancárias. 

Montanhas de dinheiro ficavam, por vezes, retidas em contas bancárias de determinadas repartições, sem utilização, por ineficiência do administrador, ou seja lá por que motivo for. Ao mesmo tempo, verificava-se a escassez de recursos em outras repartições. Em resumo: enquanto um programa de governo, onde sobravam recursos, deixava de ser executado por ineficiência, em outro local um outro programa deixava de ser executado por que faltavam recursos. 
 
A conta única veio corrigir essa distorção já que quem responde pelos desembolsos é o Tesouro Nacional cuja conta é gerida junto ao Banco do Brasil. Corrigiu-se a distorção e coibiu-se o roubo que era facilitado pela impossibilidade de se controlar milhares de contas bancárias.

Agora, passados 20 (vinte) anos, temos novamente milhares de contas bancárias funcionando paralelamente à Conta Única do Tesouro Nacional. A forma encontrada para burlar o controle implantado pela STN são os famosos convênios celebrados pelos vários ministérios. A STN, por meio da Instrução Normativa n° 01/97, teve o cuidado de estabelecer que os valores previstos nos termos de convênios não poderiam ser repassados de uma só vez aos municípios beneficiários. Os repasses ocorreriam em parcelas e em compatibilidade com as etapas de execução da obra ou dos serviços, ou das compras, conforme o caso. Somente após concluída uma etapa e avaliada a efetividade de sua execução é que o Ministério poderia liberar a parcela subseqüente de recursos.

Infelizmente essa regra não é obedecida e se um convênio tem valor de, digamos, R$20.000.000,00 (vinte milhões de reais) esse valor é integralmente repassado ao município.  O procedimento é ilegal. Descumprir a lei é crime de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92). Mas todos estão se lixando para a conta única, para IN  STN nº 01/97 e para todos nós, o Zé Povinho.  

Se alguém quiser fazer um teste, é só visitar a página da CGU (www.cgu.gov.br) e clicar no link convênios. Ali verificamos os rios de dinheiro que se vão, de uma só vez, em desrespeito ao critério de programação e longe, muito longe do controle federal.

14/06/2006:  CUIDADO COM A EMBROMAÇÃO.

Descrevi no tópico "AÇÕES DE CONTROLE"i,  procedimentos de controle sem que tenha mencionado qualquer atuação da Controladoria – Geral da União-CGU, órgão que integra a estrutura da Presidência da República e a quem compete exercer o controle interno dentro do Poder Executivo.

Não mencionei porque todos aqules procedimentos são da estrita competência dos ministérios e órgãos responsáveis pela gestão do orçamento público. Por exemplo: o Ordenador de Despesa - OD, que citei no 1º item do Post sobre “Ações de Controle”, nada tem a ver com a CGU. O OD é sempre um dirigente que pertence à estrutura do ministério/órgão gestor dos recursos.

Esse esclarecimento pode causar estranheza a quem vem acompanhando o noticiário sobre a “operação sanguessuga” em que se aborda exclusivamente a atuação da CGU na fiscalização da aplicação de recursos que foram repassados a prefeituras por meio de convênios. 

O papel primordial de controle e fiscalização é do Ministério que repassou os recursos, a quem compete o exame das prestações de contas apresentadas pelos diversos beneficiários.

Nota-se, portanto, que há omissão e negligência por parte daqueles que seriam os verdadeiros controladores, isto é, ministérios e órgãos públicos.
 
Os beneficiários de convênios, conforme disciplinado pela Instrução Normativa STN n° 01/97 (www.stn.fazenda.gov.br) devem apresentar a Prestação de Contas até o dia 28 de fevereiro do ano subseqüente. Quando isto não ocorre, o ministério responsável deverá, após os procedimentos de cobrança previstos na mesma IN 01/97, formalizar um processo de tomada de contas e encaminhá-lo ao Tribunal de Contas da União. Da mesma forma deverá proceder quando, no decurso do acompanhamento da execução do convênio, ou no exame da Prestação de Contas ou em ambas as situações, constatar irregularidades. 

Além disto, todos os bens adquiridos no âmbito de um convênio celebrado com ministérios/órgãos da União pertencem à UNIÃO. Como explicar, então, que o Ministério da Saúde não soubesse, muito antes da atuação da CGU e da Polícia Federal, que as ambulâncias haviam sido superfaturadas?  Será que o Ministério não acompanhou a execução? Não cuidou do tombamento, do controle e da guarda das ambulâncias adquiridas? Não examinou as Prestações de Contas? Não instaurou a tomada de contas especial? Do jeito como as informações têm vindo a público no noticiário, parece que o Ministério da Saúde não teria qualquer papel em todo esse processo... 

Então, amigos, é muito importante que busquemos informação para não sermos embromados, inclusive pela Imprensa que não mostra ângulos essenciais da questão e que faz parecer que existe uma MARAVILHOSA ATUAÇÃO dos órgãos federais na questão EMENDAS PARLAMENTARES – OPERAÇÃO SANGUESSUGA. De que adianta apagar o fogo depois da destruição consumada, quando o Governo tem nas mãos os instrumentos para impedir a roubalheira e não o faz?

22/05/2006: EMENDAS PARLAMENTARES

Conforme a Constituição Federal, as emendas parlamentares ao projeto de lei do orçamento da União somente poderão ser aprovadas nas situações especificadas no § 3º do art 162. 

Uma das condições impostas é que as emendas sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões. Essa condição é coerente com aquilo que se pode depreender do significado do vocábulo “emenda”. Também é coerente imaginar que deputados e senadores, para defender interesses do povo que os elegeu, proponham correções ao projeto de orçamento apresentado pelo Poder Executivo.

Entretanto quando se cria toda uma estrutura, como a existente na Câmara dos Deputados, especificamente voltada para a apresentação de emendas, com manual, roteiro e até um sistema informatizado, visualiza-se, inequivocamente, graves distorções em andamento: parlamentares, bem intencionados ou mal intencionados, tentando fazer um orçamento paralelo ao que é elaborado pelo Poder Executivo.

A Administração da Câmara dos Deputados, imagina-se,  deve ter concebido todo esse arcabouço burocrático para responder a uma demanda descomunal: 513 deputados apresentando 8.268 emendas, num total de 76 bilhões de reais, ao orçamento de 2005! Será que o Poder Executivo teria cometido tantos erros e omissões para justificar essa quantidade de emendas?

Se os erros e as omissões alcançassem essa dimensão, restaria ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão o dever de substituir seu corpo técnico, além de identificar e punir os responsáveis por tamanha negligência e incompetência.

O mais razoável é, portanto, supor que a prática de apresentação de emendas, da maneira como vem sendo conduzida, não esteja sendo pautada pela defesa do interesse coletivo.

Portanto, o recente escândalo envolvendo emendas parlamentares e o desvio de R$100.000,00 (cem milhões de reais) não surpreende aos que procuram se informar, aos que militam na área orçamentária e financeira do Governo Federal. O que surpreende e revolta é a permissividade e a falta  de escrúpulo de muitos que permite que esse descalabro seja consumado.